本文摘要：内容提要：行政应急性原则是中国行政法学罕见的原创性概念，但也一直被批评为不利于应急法治。这是对该原则的误解。其内涵是：为应对紧急事件，基于公共利益的必要，应在事前制定法律规范，突破日常法律授予行政机关应急权力，促进有效应急，但仍须尽量持守法治价值，
内容提要：行政应急性原则是中国行政法学罕见的原创性概念，但也一直被批评为不利于应急法治。这是对该原则的误解。其内涵是：为应对紧急事件，基于公共利益的必要，应在事前制定法律规范，突破日常法律授予行政机关应急权力，促进有效应急，但仍须尽量持守法治价值，避免无限授权;若按照既定法律还不足以应急，则应采取违法应急措施，但事后须接受并通过立法机关、司法机关的审查，方可获得追认和免责。行政应急性原则具有法律原则的特征，亦符合我国行政法基本原则的标准，能为完善事前应急立法的程序、内容和效力以及应急行为事后审查的渠道和逻辑提供规范性指引。这一由中国学者首倡的概念，理应作为行政法基本原则，指导下一阶段的应急法治建设。
关键词：行政应急性原则行政法基本原则事前立法事后免责应急法治
一、问题的提出
在中国行政法学上，行政应急性原则是一个十分独特的存在。纵观我国行政法学界所秉持的行政法基本原则，无论是众所公认的合法性原则、越权无效原则、比例原则、信赖保护原则、正当程序原则，还是尚存争议的效能/效率原则(1)，都有域外渊源。与此不同，20世纪80年代末由我国学者首倡的行政应急性原则，是典型的“中国制造”，因为其他法域并未提出该原则。在此意义上，该原则可称得上是我国行政法学罕见的原创性概念。然而，自诞生起，它就饱受批评，20世纪90年代末后已不再被我国主流行政法学论著所提及。
(2)2003年“非典”期间，曾有少数学者建议重拾该原则(3)，但鲜有积极回应，因为学界普遍认为其有悖法治，“是不必要的、多余的甚至是有害的”(4)。2019年底爆发的新冠肺炎疫情，是“非典”以来最严重的突发公共卫生危机，给我国应急法制体系和能力带来严峻挑战。2020年2月，习近平同志在中央全面依法治国委员会第三次会议上明确要求“运用法治思维和法治方式开展疫情防控工作，在处置重大突发事件中推进法治政府建设”(5)。
9月，在全国抗击新冠肺炎疫情表彰大会上，他进一步强调“要抓紧补短板、堵漏洞、强弱项，加快完善各方面体制机制，着力提高应对重大突发公共卫生事件的能力和水平”(6)。经历了新冠肺炎疫情的考验，站在应急法治建设的新起点，省思行政应急性原则的意义再一次凸显：这不只是对一个学术概念展开理论上的探赜索隐，亦非对一场现实危机做出应景式的膝跳反射，而是要追问这一中国行政法学首创的原则究竟能否指导我国的应急法治建设?
若其仅是一种呼吁加强应急立法的思想倾向，甚或是容忍违法应急的妥协立场，那就应束之高阁，正如我国行政法学界过去20余年所做的那样;若反之，则应彰明其意蕴、确立其地位、落实其要求，为我国应急管理制度“补短板、堵漏洞、强弱项”提供指引，使之真正符合“法治思维和法治方式”。本文试从以下三方面再论行政应急性原则：第一，回顾首倡该原则的奠基性文献，说明内涵;第二，论证该原则首先是一项法律原则，同时也是我国行政法上独立的基本原则;第三，阐述该原则在应急法治建设中如何具体展开。
二、行政应急性原则之内涵
行政应急性原则由龚祥瑞先生1987年发表的《行政应变性原则》一文所首倡。(8)他当时之所以使用“应变”而非“应急”，主要是受外国法影响。1987年文章发表之前，龚先生于1985年出版《比较宪法与行政法》，介绍了英国法上应对紧急状态的三种“应变”措施，包括“停止人身保护令的法案”(SuspensionAct)、“赦免法案”(ActofIndemnity)和“紧急权力法案”(EmergencyPowersAct)。(9)
追根溯源，“应变”一词是从《英宪精义》的第1版中文翻译承袭而来。(10)该书指出：“倘若事变猝起，或因内乱，或由外患，内阁为取得较大威权以应变计，应即召集巴力门开会，以请求巴力门授予相当权力。同时，阁臣应即当机立断，务有所以压抑乱萌，或抵抗外侮，虽至于破坏法律亦可不顾。万一国法竟被侵犯，在此际，阁臣惟有请命于巴力门，随后通过一宗赦免法案，以求庇护。”(11)可见，《英宪精义》以“应变”来形容行政机关为处理紧急事件而由议会授权取得“较大威权”，必要时亦可破坏法律并于事后获得议会赦免。该词为龚祥瑞先生沿用，与今日所称的“应急”含义基本相同。(12)
此后，罗豪才先生在20世纪80年代末到90年代中期的一系列论著中采用“行政应急性原则”的措辞，但含义与龚祥瑞先生的理解无异。以下结合两位先生的论述，从适用场景、方式和意义三方面归纳行政应急性原则的内涵。首先，行政应急性原则的适用场景具有例外性和限制性两层含义。“例外性”是指“如果说合法性原则适用于‘有法可依’的案件和例常情况的话，那末在‘无法可依’或法律规定的‘例外’事件中就要适用应变性原则”。这里的例外包括“法律本身规定的例外”与“法律规定本身的例外”。前者指法律框架内设定的非常状态，此时虽“有法可依”但所依并非常态法律;后者指法律框架外出现的非常状态，此时已彻底“无法可依”。简言之，例外仅发生在“通常的法律手段已无济于事”时。(13)
“限制性”是指行政应急性原则的适用场景受到约束，即例外的识别或启动必须“经过有权机关的批准，由有权机关宣布，或是事后受到有权机关的审查、监督”(14)。这里的有权机关并非行政机关，而是指立法机关(即“紧急权的行使必须依照有关法律规定的特别程序，政府决定紧急状态，事后要受权力机关的监督”(15))或司法机关(即“非常权力的有效性须经行政法院对必要性的性质和所采取的措施进行审查和控制”(16))。上述两点特征之间的关系是“相辅相成”：借用哈特著名的两分法(17)，例外性可视为“初级规则”，揭示行政应急性原则适用场景的实质内容;限制性则是“次级规则”，表明适用场景的判断标准。
结合二者方能确定行政应急性原则“何时适用”。其次，行政应急性原则的适用方式包括事前和事后两个面向。一是“事前立法”，即“现代社会情况复杂，不可避免地出现难以预料或不可抗拒的突发事件，因此，政府的行政管理除了遵守合法性原则，处理例常事务外，还要有例外性的规定作补充，适用应变性原则，来处理突发性事件”(18)。
这种“处理突发性事件”的“例外性的规定”，就是行政应急性原则的事前面向，是指将原本在法律框架之外的例外情况纳入法律规制的范围，从而“变法外为法内”(legalizetheextra-legal)。其适用场景是“法律本身规定的例外”。二是“事后免责”，因为政府不法行为“有的是在例外情况下发生的。对此决不能一概去适用合法性原则”，“在某些特殊的紧急情况下，出于国家安全、社会秩序或公共利益的需要，行政机关可以采取没有法律依据的或与法律相抵触的措施，这些紧急措施在法律上视为有效”。(19)
这种“对政府不法行为进行的法理辩护”(20)，就是行政应急性原则的事后面向，是指让原本已经违法的应急行为获得法律上的追认与免责，从而“变违法为合法”(legalizetheillegal)。其适用场景是“法律规定本身的例外”。上述两个面向之间的关系是“此消彼长”：事前立法面向发展得越充分，应急法制就越完善，处理例外事件就越“有法可依”，而作为应急工具箱中兜底手段(lastresort)的事后免责面向的空间就越小，因为彻底“无法可依”的情形就越少。然而，无论事前应急立法如何发展，总会百密一疏，正所谓“计划赶不上变化”，所以事后免责面向永远保有一席之地。但只有在事前立法穷尽时，才能触发事后免责，如此可确定行政应急性原则“如何适用”。
最后，行政应急性原则的适用意义蕴含保权和控权两重价值。保权价值体现在该原则“确认政府行使紧急权力”(21)，其哲学基础是“必要之法”(lawofnecessity)，即“为了公共利益，为了国家利益，当国家的生存受到威胁时，并且当这种‘必要性’已超过‘合法性’时，行政法就会承认‘必要’乃是国家的最高法律”，因为“没有国家的存在，也就没有任何法律了”(22)。紧急事件发生前，立法机关可以制定规范，授权行政机关行使例常状态下并不享有的权力，或以例常状态下并不允许的方式行使原有权力，保证有效应急;紧急事件发生后，若既定法律仍不敷所用，行政机关不能坐以待毙，万不得已之际须先采取违法紧急措施，然后再通过立法、司法机关的追认而免责。(23)
控权价值则体现在该原则“要求紧急权力在法律确认的范围内行使”(24)。紧急事件发生前，未雨绸缪制定的“例外性的规定”虽然可以偏离日常法律，但不能毫无底线，否则将导致“专断的独裁统治”;紧急事件发生后，行政机关纵然可以当机立断采取违法应急措施，但“紧急措施应该适当，对明显可以不予限制或侵犯的公民权利自由不得限制或侵犯”，且必须经受立法机关和司法机关的事后审查。(25)
上述两重价值之间的关系是“相互平衡”：让应急权力能突破日常法律要求实现有效应急是行政应急性原则的出发点，将逾越日常法律秩序的应急权力限制在一定范围内则是其归宿。若无前者，那么行政应急性原则没有存在的意义，因为仅靠合法性原则便可“包打天下”;若无后者，那么行政应急性原则很难称得上是一项法律原则，因为豁免毫无底线的违法行为无疑是法治的反面。在保权和控权之间寻求平衡，才能确定行政应急性原则“为何适用”。
综上，行政应急性原则的内涵是：为了应对紧急事件，基于公共利益的必要，应在事前制定法律规范，突破日常法律授予行政机关应急权力，促进有效应急，但仍须尽量持守法治价值，避免无限授权;若按照既定法律还不足以有效应急，则应采取违法的应急措施，但事后须接受并通过立法机关、司法机关的审查，方能获得追认和免责，由此实现保权和控权之平衡。然而，如前所言，作为中国行政法学罕见的原创性概念，行政应急性原则却早早被我国行政法学界弃置。究其原因，主要在于学界前辈的奠基性研究以及后续讨论存在两点不足：
其一，理论上，行政应急性原则何以成为一项行政法基本原则?对此，既往研究均语焉不详，后续研究亦缺乏论证。这导致该原则难以回应以下诘问：正如在土地管理领域立法不会产生一个“土地管理原则”，为什么在应急管理领域立法就能导出事前面向的行政应急性原则?即便这真是一项原则，那也是行政合法性原则，即要求行政应急有法可依，何以单列为一项独立的原则?同时，民法、刑法上承认紧急避险为违法阻却事由，但紧急避险并不构成民法、刑法基本原则，为何事后免责的行政应急性原则就构成行政法基本原则?
其二，实践中，行政应急性原则如何适用?就此，支持该原则的学者曾提出三点建议：第一，建议完善应急领域立法，比如制定统一的紧急状态法;(26)第二，建议无法可依时使用行政指导而非强制性的行政指令，尽量避免违法;(27)第三，建议加强对危机管理行为损害相对人合法权益的救济(28)。但这些提议既不系统，也不精细，导致行政应急性原则更多被视为某种“法治化应急”的思想倾向或宣传口号，难以与合法性原则、比例原则等相区分，也缺少明确、独特的适用路径，更无法打消如下疑虑：在一个行政主导的应急体制下，面对屡次突发事件中违法应急措施层出不穷的真实情景，如何保证该原则不会打开应急权力滥用的“潘多拉魔盒”?有鉴于此，身处新冠肺炎疫情仍未远去的时代，“再论”行政应急性原则，就不能止于钩沉既有学说，而须在前人研究的基础上推陈出新，为该原则属于我国行政法基本原则提供法理证立，并阐发其实践展开。
三、行政应急性原则之证立
(一)行政应急性原则是法律原则法律原则是什么?法学研究对此向来众说纷纭。在中西方学界，德国法学家阿列克西的理论受到广泛认同。(29)他认为法律原则有三项核心特征：第一，法律原则本质上是一个“最优化命令”(optimizationcommands)，即“要求某事在事实上和法律上的可能性范围内最大可能被实现的规范”(30)。第二，法律原则具有“份量”(weight)，原则之间的冲突通过权衡(balancing)彼此之重要性来解决。当与另一项原则冲突时，一项原则并不因此成为例外或变得无效，而只是可能在特定情境下“份量不及”(beoutweighed)另一项原则。情境不同，结果完全可能相反。不同原则之间是一种“有条件的优先性关系”，份量孰轻孰重端赖具体情境。(31)
第三，法律原则具有“初步性特征”(primafaciecharacter)，只能为行动指出方向，但无法决定结果，因为可能让位于更有份量的原则。(32)以此为标准，行政应急性原则构成一项法律原则。首先，事前面向的行政应急性原则要求通过应急立法把原本在法律框架之外的例外情况纳入法律规制的范围。这看似不过是对“有法可依”的呼唤，而“要立法”本身构不成一项法律原则，但事实并非如此。众所周知，紧急事件通常导致行政权力扩张和个人权利压缩，对权力分工、限制公权和保障私权等日常法治价值带来冲击，“违背既定的或常态下的法治原则”(33)。
因此，许多人认为适用于日常状态的行政合法性原则在非常状态下会彻底失效，正所谓“枪炮作响法无声”(interarmasilentleges)、“必要不识法律”(necessityknowsnolaw)。事前面向的行政应急性原则恰恰要避免这种情况——作为一项“最优化命令”，它在承认应急规范会突破日常法律的基础上，要求其尽可能实现法治价值。之所以是“尽可能”，是因为行政应急性原则并不要求应急立法完全持守法治价值，否则径直适用行政合法性原则即可。反过来，“尽可能”也意味着应急立法只有在确实必要时才能突破法治价值，不得为应急权力提供无限背书，否则将造成“法制威胁法治”(law’sthreattoruleoflaw)，以形式法制颠覆实体法治。
因此，事前面向的行政应急性原则绝不仅是呼吁制定应急立法，而是对应急立法具有实质性指导作用，为其划定边界。为此，须根据具体语境，对行政应急性原则和行政合法性原则展开重要性权衡，确定何者优先适用，而不是做非此即彼的选择。行政应急性原则不决定具体的立法结果，而是指明方向，日常法治价值的偏离和实现程度取决于实际场景。比如各国立法确定的紧急状态下绝对不得克减的人权各不相同(34)，正是不同国家在行政应急性原则指导下，根据自身国情得出的不同权衡结果。
在此视角下，有学者以数十年来我国应急立法取得长足进展、“紧急行政权及其运用正在不断地被纳入法治的轨道”为由，批评行政应急性原则“不符合我国现行法律制度”(35)，属于误解该原则。应急立法之发展正是行政应急性原则落实的成果，而非否定该原则的理由;而且应急立法越多，就越需要行政应急性原则的指导和约束。
其次，事后面向的行政应急性原则也是一项“最优化命令”，既要求在必要时采取违法应急措施，也要求事后对该措施展开立法、司法审查，并最终确定是追认还是追责，从而尽可能实现日常法治价值。行政应急性原则在此只是指出应当违法应急并须接受事后审查的方向，是否违法应急以及审查结果则须根据具体情境，在行政应急性原则和行政合法性原则之间做重要性权衡。所以，绝不是任何违法应急行为都可获得事后追认，除非立法、司法机关决定优先适用行政应急性原则而非行政合法性原则。因此，单纯的违法应急绝非行政应急性原则之体现，而是其悖反。
2003年“非典”以来，尽管应急法制不断完善，违法应急依然屡见不鲜。在此背景下，学界对行政应急性原则的批评集中在其“可能成为不依法办事的理由或根据”(36)，“为紧急权的滥用提供借口”(37)。但这是一种误解。如前所言，一方面，该原则的事前和事后面向此消彼长，而且事后面向是兜底手段，所以明明有法可依而依旧违法应急，是违反而非遵守行政应急性原则;另一方面，仅有违法应急而缺乏事后审查，造成“凡违法，皆无责”，也是违反而非遵守该原则。行政应急性原则绝非姑息、鼓励违法应急的“挡箭牌”，而恰是尽可能维系法治价值的“保证书”。在一个行政主导的体制中，应当拥抱而非拒斥该原则。
(二)行政应急性原则是我国行政法上独立的基本原则
我国行政法学史上，关于何为行政法基本原则言人人殊，出现过十多种界说。(38)代表性观点认为行政法基本原则有形式和实质两类标准。(39)形式标准包括三项：“法律性”指行政法基本原则具有规范性，而非纯粹的理论或原理，可以据之作出合法性判断，由此区别于行政管理原则;“基本性”指行政法基本原则是行政法领域中最高层次的行为准则，贯穿全部行政法规范，具有涵盖性和统率性，由此区别于具体的行政法原则;“特殊性”指行政法基本原则是行政法特有而非与其他部门法共有，由此区别于其他部门法原则。
行政法基本原则的实质标准包括两项：一是体现行政法的根本价值，即保障公民权益、确保行政秩序稳定、追求正义;二是反映行政法的基本矛盾，即行政与法的对立统一，用法来规范行政。(40)行政应急性原则符合上述标准。就形式标准而言，行政应急性原则具有“法律性”，可以据之对应急行为作出合法性判断。例如2021年3月，江西省赣州市于都县人民法院审理了一起非法采伐国家重点保护植物案。被告人李某原系该县宽田乡林业工作站站长，由于砍伐樟树，被控涉嫌非法采伐国家重点植物保护罪，检方建议量刑四年半。
李某砍树的起因是树主担心树在路边倒掉会砸到人，故请作为林业站站长的李某予以清理。李某被捕后，包括树主在内的多位村民出具书证，称在没有采伐之前，此樟树为危树，随时都可能倒下来砸到人。但检方仍提起公诉，理由是根据《野生植物保护条例》第16条：采集国家二级保护野生植物的，必须经采集地的县级野生植物行政主管部门签署意见后，向省级野生植物主管部门申请采集证，而李某并未申请办理国家重点保护植物采集证，其伐木行为触犯刑法。(41)
从合法性原则的角度看，李某此举难言合法;但基于行政应急性原则，李某作为负责危树清理的林业部门的工作人员，在危树随时危及群众生命安全之际，不经审批果断清理，尽管有违相关法律规定，但完全可以通过事后审查给予追认，不应认定为违法。行政应急性原则也具有“基本性”，能涵盖和统率行政法各领域规范。认为它只在危机时才起作用、“具有功利性、实用性和临时性”(42)是一种误解。实际上，该原则对整个行政法体系发挥三项功能(43)：
第一，立法上的整合统领，即行政应急性原则能为行政法规范制定提供价值导引。风险社会中，应急管理并不局限于某一领域的行政法规范，而是贯穿各类风险全程。即便是日常法律，也往往包含应急条款。(44)《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》也明确要求按照平战结合原则，完善各类突发事件应急响应处置程序和协调联动机制。因此，行政应急性原则可用来指引“常态和非常态的行政管理运行的全过程。”(45)这也是为什么在土地管理领域立法不会产生一个“土地管理原则”，行政应急性原则却属于行政法基本原则。
第二，执法上的行为准则，即行政应急性原则能为行政执法提供基本遵循，尤其是“为行政机关在必要时做出形式上违法而实质上正当的决策活动提供正面激励”(46)。一个典型例证是：2000年5月20日上午8点30分，一只发情的野生羚牛进入陕西省某村刘某家，将其顶倒在地，刘某生命垂危，羚牛在屋里来回走动，救援人员不敢贸然进入。县林业局负责人接到消息后于11点赶到现场。
当时有人提议人命关天，应先将野羚牛击毙，但遭到县林业局副局长反对，理由是野生羚牛属国家一级保护动物，根据《野生动物保护法》禁止捕杀，因特殊情况需要捕杀的，必须向国家林业部申请特许猎捕证。因此，县林业局只得向省林业厅汇报情况，直到下午4点20分才由武警开枪将羚牛击毙。此时刘某因失血过多已死亡。(47)该案中，行政机关完全可以根据行政应急性原则，基于抢救公民生命的必要，突破《野生动物保护法》实施击毙，然后再接受审查获得合法性追认。
第三，司法上的可适用性，即行政应急性原则能为行政审判提供判决依据。一个典型案例是：1999年7月19日，湖北省防汛指挥部宣布全省进入紧急防汛期。同月21日，武汉市某乡政府发出紧急通告，要求村内各户在22日晚8时前将各自房屋拆迁完毕，否则将于23日8时强行拆除。村民田某未按要求拆除其位于行洪河道内的房屋，23日乡政府组织人员对房屋进行了拆除。田某不服，提起行政诉讼，主张乡政府违法。法院认为：根据《防洪法》第42条和《河道管理条例》第36条，只有防汛指挥部才有权组织强行清除河道管理范围内的阻水障碍物，乡政府无此权力，按照行政合法性原则，实属越权违法。
第一，行政应急性原则与合法性原则。
一方面，事前面向的行政应急性原则“变法外为法内”，看似不过是合法性原则之“有法可依”要求在应急领域的延伸适用，但实际上有深层次差异，因为应急立法在内容上与日常立法大异其趣，甚至明显背离日常立法规定，为国家权力集中、行政权力扩张和公民权利压缩提供依据。另一方面，事后面向的行政应急性原则“变违法为合法”，与合法性原则“有法必依”“越权无效”等要求截然相悖。所以，行政应急性原则并非反过来印证了合法性原则，并因此是合法性原则的体现，而是不同且独立于合法性原则，两者需进行权衡。
第二，行政应急性原则与正当程序原则。
我国行政法上，后者一般包括避免偏私、行政参与、说明理由等要求。(54)根据事前面向的行政应急性原则，立法可授权行政机关偏离这些程序要求来应急。如《行政强制法》第18条设定了告知理由、听取陈述申辩的一般程序，但《戒严法》第26条授权执勤人员将戒严地区聚众的组织者和拒不服从人员强行带离现场，无须听取陈述申辩。事后面向的行政应急性原则允许背离正当程序实施应急，但要求事后追认或追责。如《行政强制法》第19条规定：“情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。”
第三，行政应急性原则与比例原则。行政应急性原则要求事前立法和事后审查过程中对法治价值和应急需要展开衡量，可引入比例原则辅助分析，但两者也存在显著区别：一方面，比例原则以合法性原则为边界，某行为只有合法，才能进一步分析是否合比例，违法行为无需再考虑是否合比例;相反，事后面向的行政应急性原则允许应急行为突破法律边界。
另一方面，在特别紧急的情况下，只能适用行政应急性原则，而不能像平时一样适用比例原则，因为此时要求行政机关对所选择的应急措施和管控手段的适当性、必要性和均衡性进行反复斟酌和权衡，将严重削弱应急效率和管控能力。(55)因此，行政应急性原则无法简单化约为比例原则在应急过程中的运用。
综上，行政应急性原则不能混同于其他行政法基本原则，亦无法被替代或吸纳，构成我国行政法上独立的基本原则。由此，行政应急性原则有效补充了既有行政法基本原则，两者共同构成一套逻辑严密、结构合理的基本原则谱系。以常态(紧急事件发生前)和非常态(紧急事件发生过程中)为分界点：常态下，合法性原则、比例原则、正当程序原则发挥功能，确保行政活动的形式合法性、实质合理性和程序正当性，事前面向的行政应急性原则此时的作用是既允许应急立法偏离日常法律规定，又为应急立法本身划定底线;非常态下，基于公共利益之必要，行政应急性原则要求行政机关违背常态下的合法性原则、比例原则和正当程序原则进行应急，但须接受事后审查，如此方能确定是否免责。
四、行政应急性原则之展开
(一)事前面向之展开
以“非典”为转折点，我国应急立法从分类型、分灾种的“一事一法”模式走向以《突发事件应对法》与“一案三制”为主轴的综合立法模式，取得长足进步。(56)十余年来，法学界的主要精力聚焦于统一紧急状态法的制定、《突发事件应对法》等既有立法的完善、应急预案法定化等细节议题(57)，缺少对应急立法的整体关注。《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》细化了应急立法未来发展的若干重点方向，但如何确保应急立法本身守法仍有待宏观反思。
事前面向的行政应急性原则不仅要求制定应急立法，超越日常法制授予行政机关应急权力以促进有效应急，也要求应急立法尽量持守法治价值。这对应急立法本身的程序、内容和效力具有整体、宏观上的指导意义。首先，程序上，行政应急性原则要求应急立法满足应急之需，具体可体现为引入快速立法程序。所谓“快速立法程序”(fasttrack/expeditedlegislativeprocedure)，是指为了特定目的，立法机关在相较普通立法更短的时间内迅速完成立法。例如在1974—2008年间，英国有30余部法律经由快速立法程序通过，以应对北爱尔兰反政府武装力量的恐怖袭击、犬伤人事件、全球金融危机等，通过时间均在一至数天内。(58)
美国法上，快速立法程序被用于国防、贸易协定、预算等领域(59)，典型如1974年《贸易法》(TradeAct)规定的“贸易促进权”(TradePromotionAuthority)，即美国国会为美国政府设置贸易谈判目标，一旦美国政府与伙伴国达成贸易协定，国会将在有限时间(会场辩论时间不超过20小时)内直接表决，不做任何内容修改，以加快贸易协定的法定批准流程。(60)西班牙宪法第86条规定：“在非常和紧急需要的情况下，政府可以用法律性法令(decree-laws)的形式公布临时立法性规定……法律性法令必须在颁布后三十天内获得全文讨论和表决。
在此期限内，议会必须明确宣布批准或废除。”新冠疫情爆发后，快速立法程序更是被广泛应用。例如2020年初，英国议会4天内就出台了《新冠病毒法》(CoronavirusAct);法国议会通过《新冠疫情应急法》(LoiD’urgencepourFaireFaceàL’épidémiedeCovid-19)仅用时5天;德国议会通过《全国流行病疫情下国民保护法》(GesetzzumSchutzderBevölkerungbeieinerepidemischenLagevonnationalerTragweite)也只花了4天。(61)
在我国，《立法法》《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》等并未规定快速立法程序，相关研究也基本空白。长期以来，提升立法程序的规范化、公开性和参与度才是我国完善立法制度的关注点。然而，根据行政应急性原则，应急立法的程序有必要做变通处理。
以突发公共卫生事件应急为例，作为正式法源的相关法律、法规、规章尽管数量已相当可观，但在实操中“长期悬空”，导致公众普遍“法律无感”，倒是对应急指挥部、街道乃至小区发布的无数“红头文件”感受最深(62)，凸显出应急立法“备而无用”的尴尬。应急立法的内容失之宽泛当然是重要原因，但只是问题的表象，因为事前立法必然有较大抽象性，无法像“红头文件”那般灵活。引入快速立法程序有助于解此困境，既能使应急措施获得较高位阶的法律依据，把“文件应急”扭转为“法律应急”，也可避免立法周期过长造成“远水救不了近火”。
2020年11月，习近平同志指出：“要研究丰富立法形式，可以搞一些‘大块头’，也要搞一些‘小快灵’，增强立法的针对性、适用性、可操作性。”(63)为满足应急需要而采用的快速立法程序正是一种“小快灵”的立法形式，建议在法律、法规和规章制定程序的相关规范中辟专章或专节加以规定。当然，快速立法程序在提高应急效率的同时，也带来“立法恣意”之风险。
结语
本文揭示了行政应急性原则的内涵，证立其构成我国行政法上一项独立基本原则，并阐述其事前和事后面向在应急法治建设中的具体展开。据此可见，行政应急性原则既不是纵容违法应急的借口，也不止于呼吁依法应急的口号。作为一项“最优化命令”，它具有明确的规范性要求，反映行政法保权与控权相平衡的根本价值，符合我国行政法基本原则的标准，能够全程统率和精细指引包括事前立法和事后审查在内的应急法治建设，发挥其他基本原则不具备的特殊功用，真正促进应急法治化。
这一由中国学者首倡的概念，在应急法制相对落后、违法应急屡禁不绝的本土语境下，具有独特而重大的意义，理应作为我国行政法上的基本原则，指导下一阶段的应急法治建设。限于篇幅，本文就该原则给出的只是初步解说，更加深入、全面的理解有待研究和实践的进一步发展。
作者：彭錞
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