本文摘要：摘要：创业投资政府引导基金是解决初创企业融资难等市场失灵问题的典型政策工具，本文以2005-2015年全国31个省份数据为例，利用事件史方法分析我国省级创业投资政府引导基金政策的扩散机制。研究发现：创业投资引导基金政策的总体扩散过程主要受到纵向府际关系和政府创
摘要：创业投资政府引导基金是解决初创企业融资难等市场失灵问题的典型政策工具，本文以2005-2015年全国31个省份数据为例，利用事件史方法分析我国省级创业投资政府引导基金政策的扩散机制。研究发现：创业投资引导基金政策的总体扩散过程主要受到纵向府际关系和政府创新易感性的影响;省级创业投资引导基金政策在时间维度上符合阶梯型累积分布曲线规律，其背后逻辑是不同时期政策创新扩散的动力源和阻力源不同，前期扩散的动力源主要是纵向府际关系和政府创新易感性，经济发展水平对政策扩散存在阻滞作用，而后期扩散的动力源主要是纵向府际关系，企业研发经费支出和省长的相关工作经历对政策扩散存在阻滞作用。本文不仅从公共政策视角加深了对中国创业投资引导基金政策的认识，也丰富和拓宽了已有公共政策扩散的相关成果。
关键词：政府引导基金创业投资阶梯型扩散事件史分析
一、引言
中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，发展模式转变、经济结构优化和增长动力转换成为社会主义新时代下经济发展的重要方向。“进一步增强创业带动就业能力和科技创新能力，加快培育发展新动能，充分激发市场活力和社会创造力”是我国经济实现高质量发展的重要途径。创业企业是市场活力与社会创造力的重要载体之一，其成长离不开创业投资的支持。创业投资的发展解决了中小企业的融资问题，能够鼓励企业家进行创新，有助于经济持续增长(GompersandLerner，1999)。
然而，由于市场存在信息不对称和不确定性，且技术创新存在正外部性(Arrow，1962)，初创企业在融资时面临市场失灵问题，无法获得足够资金(燕志雄等，2016)。作为由政府出资设立并通过股权或债权等方式吸引各类社会资本参与的不完全以盈利为目的的政策性基金，政府引导基金凭借运作市场化、资金杠杆化等优势，被认为是解决投资市场失灵的利器(薛宏刚等，2021)。
在向着高质量发展迈进的经济转型时期，政府引导基金政策日益成为各级政府政策工具箱的重要选项之一。创业投资引导基金在国内的开端是2002年设立的中关村科技园区创业投资引导基金，此后的三年间，全国陆续设立中关村、海淀区、苏州工业园区等6支创业投资引导基金(陈少强等，2017)。这一时期为创业投资引导基金的探索与试验阶段，存在基金体量小、管理体制不健全、运作机制不规范等问题，政府资金的安全性及其对社会资金的挤入效应等政策目标难以实现(潘长风、张陆洋，2010)。在此阶段，创业投资引导基金的合法性与合理性尚未得到确认。
直到2005年，《创业投资企业管理暂行办法》的出台标志着我国创业投资引导基金正式制度建设的开端(马海涛、师玉朋，2016)，此后，我国创业投资引导基金进入规范化设立与运作阶段，作为一项中央政府推动的自上而下的存量改革在全国范围内快速展开(李晓伟、臧树伟，2012)。
根据清科研究中心统计，截至2020年，国内已设立524支创业投资引导基金，目标规模达9095.02亿人民币，已到位募资规模4963.06亿元人民币。不过，虽然受到中央政府的支持，创业投资引导基金政策在省级政府间的扩散历程也并非一帆风顺。中央政府明确支持创业投资引导基金之后，创业投资引导基金政策热度不断上升，颁布创业投资引导基金政策的省份急剧增加，但这一增长势头却在2012年戛然而止，创业投资引导基金政策沉寂了两年后才重新被剩余省份采纳，呈现为“潜伏—爆发—沉寂—再爆发”的阶梯型扩散模式。
在中央政府自上而下的推动下，创业投资引导基金政策的扩散模式不同于其他公共政策的原因如何?创业投资引导基金政策在不同时期的扩散逻辑有何差异?上述问题成为理解该项政策扩散的关键所在。本文关注我国创业投资引导基金规范化设立与运作阶段，在中央政府自上而下的推动下，各省级地方政府的政策表现。
基于政策创新扩散理论，以我国31个省级政府为研究样本，研究具有经济社会双重属性的创业投资引导基金政策的扩散机制，构建符合我国政策扩散特征的“政府创新易感性—地方官员特质—纵向府际关系—横向府际关系”理论模型，并根据国内创业投资引导基金政策的特点，加入政府创新易感性维度的科技创新资源变量和官员个体维度的工作经历变量，证明其重要性，丰富了政策扩散理论;运用地理可视化工具和事件史分析方法对创业投资引导基金政策扩散的时空特征和影响因素进行呈现和探讨，对阶梯型政策扩散模型的内在逻辑和影响因素在实证层面进行讨论，揭示该项政策在中国以阶梯型政策扩散模式全面铺开的原因，深刻理解中国创业投资引导基金政策创新扩散的规律，为政府进一步激发创新创业活力提供借鉴。
二、文献综述
(一)创业投资引导基金研究综述
根据发展改革委、财政部和商务部提出的《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》，创业投资引导基金是由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域。国内外关于创业投资引导基金的研究主要聚焦于政府干预创业投资与设立引导基金的动机，创业投资引导基金的运作模式和创业投资引导基金的影响效应三个方面。学界普遍认为，创业投资引导基金的设立动机主要有两个方面：
一是解决因投资市场信息不对称导致的初创企业融资困难问题(Berger，1998;CarpenterandPetersen，2002)，为其他投资人和投资机构做出风险补偿，引导社会资本注入初创企业;二是解决因创新外部性导致的创新企业活力不足的问题(LernerandTirole，2005;Masonetal.，2009)，增加创新投资，支持创新企业发展。目前政府引导基金的运作不存在一种固定模式，按政府资金以直接或间接方式引导至企业层面，将其分为直接引导与间接引导两种。直接引导模式下，一是政府设立自主管理的基金项目或出资创办创业投资机构，以股权、债权或混合形式将资金投向创业企业，通常出于促进某种特定产业或某种类型企业风险投资发展的目的。
二是以特定项目为载体，通过融资担保或税收减免等形式向创业企业投入资本(程聪慧、郭俊华，2019)。间接引导模式下，引导基金以股权或债权投入市场化投资基金的方式，向创业企业注入资本，形成混合基金(OECD，1997)。对于政府引导基金在引导社会资本投资初创企业方面的效果，在现有理论研究和实证研究中未能得出一致结果。政府引导基金的投资行为可以向其它市场主体发送积极信号，引导社会资金参与创业投资(Lerner，2002;李善民等，2020)。
政府引导基金在参股创业投资基金时，通常会向基金的其他有限合伙人和管理基金的创业投资机构提供风险补偿，在基金投资成功时让渡部分收益，或者在基金投资失败时承担更多损失。政府通过分担市场参与者的投资风险，可以降低市场参与者投资科技型初创企业的风险，从而激励创业投资机构投资科技型初创企业(Jaaskelainenetal.，2007;孟卫东等，2010;熊维勤，2013)。
另一方面，由于监管与机制设计不到位，政策性引导资金可能会引发代理问题。在这种情况下，政府资金有可能成为社会资本的一种替代而非补充。同时，对利润的低要求会导致政府资金在竞价上优于对手，进而挤占社会资本的生存空间，产生挤出效应(CummingandMacintosh，2006)。如果企业的代理问题严重，引导基金还会遭受合谋的问题，进而挤出民营资本(燕志雄等，2016)。在政府引导基金政策效果尚不明确的前提下，地方政府依据哪些因素做出政策采纳与否的决策?这一问题尚未得到系统地探讨。
三、研究假设
借鉴流行病传播须具备易感人群、传染源和传播途径三大要素的思路，Boushey将政策扩散理论与流行病学相连结，构建了美国政策扩散动力机制的流行病学分析框架，认为公共政策的扩散速度和范围取决于政府及其创新易感性、政策属性和扩散媒介(Boushey，2010)。
受制于注意力非均衡配置导致的间断动力机制和特定的外部压力机制，渐进式的政策扩散路径被爆发式政策扩散所打破(杨志，2020)。国内关于非渐进性政策扩散的研究多基于Boushey提出的流行病学分析框架，结合研究情景提出本土化的理论模型。如杨志和魏姝构建出“潜在采纳政府—政策扩散网络—政策源创新”的理论模型，探究“双创政策”、“校车安全管理”和“县级融媒体中心”等公共政策的爆发式扩散及其生成机理(杨志、魏姝，2020)。
唐慧和王印红构建了“政府创新易感性—行动者特质—外部扩散压力”模型，解释“人才新政”的爆发式扩散(唐慧、王印红，2021)。也有学者聚焦于非渐进性政策扩散的影响因素探索，提出政策情境等创新性影响因素(王法硕、张桓朋，2021)。结合本研究情境，地方政府采纳引导基金政策的决策过程，不仅要考虑本地经济发展水平、科技资源和治理需求，还要考虑其与中央政府和其他地方政府之间的关系。因此，根据上述非渐进性政策扩散理论模型，从政府创新易感性、地方官员特质、纵向府际关系及横向府际关系等四个维度建构分析框架并提出研究假设。
四、研究设计
(一)计量模型
事件史分析(EHA)是一种用于研究特定事件发生的时间及其在特定时间发生的原因的分析方法，自1990年由Berry夫妇引入政策科学领域后，其在政策创新扩散研究中得以广泛应用。本文利用离散时间EHA模型进行实证分析，以某一省份出台设立引导基金政策这一事件作为该省采纳该项政策的发生标志，研究引导基金政策省际扩散的影响因素。
(二)变量测量与数据来源
本文选取除香港、澳门、台湾以外的31个省(直辖市、自治区)政府作为研究对象。从中央政府2005年首次提出可以设立创业投资引导基金始，至2015年31个省级政府全部采纳引导基金政策止，时间跨度为2005-2015年共10年。将因变量设置为政策采纳，为二分虚拟变量，即当省份i在年份t出台该省引导基金政策时，编码为“1”，在年份t之前的所有年份，都编码为“0”，剔除年份t之后的该省份所有数据。因变量数据通过从北大法宝、私募通及政府门户网站检索获取;自变量数据来源于《中国统计年鉴》、《中国中小企业发展年鉴》、《中国创业风险投资发展报告》和中国党政领导干部资料库。
五、实证结果
(一)引导基金政策扩散的时间和空间特征
报告了2005年至2015年间采纳引导基金政策的累计省份数量，反映了其政策扩散的时间特征。自2005年国家发展改革委等十部委颁布《创业投资企业管理暂行办法》后，全国出台引导基金政策的省份数量逐渐增多，在时间维度上呈现明显的扩散趋势。2005年至2007年间暂无省份出台引导基金政策，处于政策扩散的潜伏期，其原因可能是中央政府尚未放出明确信号，加之各地方政府无法判断引导基金的真实效益，所以处于观望状态。
2007年至2012年间出台引导基金政策的省份急剧增加，进入第一次扩散期，其原因可能是2007年7月科技部、财政部颁布《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》，正式启动了首个国家级引导基金，地方政府出于获取上级政府注意力、与其他政府竞争或者促进地方经济增长等动机开始采纳这一政策;2012年至2014年间引导基金政策采纳进入短暂的停滞期，2014年至2015年间是引导基金政策的第二次扩散期，剩余所有省份在这一时期均采纳了该项政策。
以上说明引导基金政策在时间维度上的扩散趋势和特点与学术界普遍认同的Brown和Cox所提出的S型累积分布曲线有所差异，而是更符合阶梯模式。根据Boushey(2012)的观点，这种阶梯型的扩散模式是由于短期内政府注意力的增长而非渐进的政策调整导致，后文将在此基础上利用实证结果具体分析引导基金阶梯型扩散的生成机理。
2005-2015年，引导基金政策在31个省份间的地理扩散过程整体上呈现由中东部地区向西部地区扩散的空间特征：北京、陕西、山西、福建和重庆于2008年率先响应中央政府号召;自2009年起，大多数东南沿海省份和中西部内陆省份相继设立引导基金;到2015年时，其余天津、江西、辽宁、四川和甘肃也设立了引导基金。值得注意的是，以往关于国内政策创新扩散的研究一般认为政策创新会从经济发展较为发达的东南沿海地区向经济发展相对落后的中西部地区扩散;然而，引导基金政策在省份上的地理扩散过程显示，陕西、山西和重庆等内陆地区比天津、江苏、海南等沿海地区更为积极地采纳了政策，这一现象产生的原因将在实证结果分析部分进一步探讨。
六、结论
本文基于政策扩散理论，通过收集2005-2015年中国31个省、直辖市、自治区的面板数据，对省级引导基金政策扩散的特点和影响因素进行了刻画和分析，得出如下研究结论：第一，省级引导基金政策在时间维度上符合阶梯型累积分布曲线规律，大体上可分为潜伏期、第一次扩散期、停滞期和第二次扩散期等四个阶段;在空间维度上呈现从中东部地区向西部地区扩散的趋势，且陕西、山西和重庆等内陆地区比天津、江苏、海南等沿海地区在政策采纳上更为积极。第二，从引导基金政策的总体扩散过程来看，其主要受到纵向府际关系和政府创新易感性的影响，地方官员特质与横向府际关系对政策创新扩散过程的影响较小。
第三，从引导基金政策的分阶段扩散过程来看，中央政府政策这一扩散动力作用于不同地方政府时产生了不同结果，该过程呈现阶梯型扩散趋势背后的逻辑是不同时期政策扩散的动力源不同。在其政策扩散之前经历了2年的潜伏期，说明地方政府的决策并非紧跟中央政府决策，而是在众多影响因素下政策选择的结果。引导基金政策第一次快速扩散是在2007年至2011年，这一阶段的扩散过程不仅是中央政府的大力推动所造成的，还受到政府创新易感性的影响。
引导基金政策第二次快速扩散是在2014年至2015年，经历了2012年和2013年的停滞期，这一阶段的扩散过程与第一次扩散同样都受到中央政府压力的影响，但经历两年停滞期的原因在于官员个体特征和企业研发经费支出水平不同，地方官员以往在科技金融部门、高校科研院所等相关单位的工作经历和企业原本的科技创新活动水平对政策创新扩散有着阻滞作用。
本文的理论贡献主要体现在三个方面：
第一，首次应用政策创新扩散理论，识别影响乃至决定引导基金政策扩散的关键因素，为地方政府采纳引导基金政策的“黑箱”提供科学依据。第二，研究兼具社会、经济、科技等多重属性的引导基金政策扩散过程，发现其政策扩散呈现出不同于以往公共政策的阶梯型扩散特征，为深化中国特色政策扩散理论提供新的素材。
第三，通过加入政府创新易感性维度的科技创新资源变量和官员个体维度的工作经历变量，并证明其重要性，丰富政策扩散的理论模型，为理解引导基金政策创新扩散的内在规律，进一步激发地方创新创业活力提供借鉴。下一步研究拟从以下两个方面拓展：一是目前使用二分变量仅能反映政策的采纳与否，未来将以更为细致的划分方式，进一步探究引导基金政策扩散效应及其影响因素的微观机制;二是目前以年份和省份作为刻画事件发生的尺度，未来将以月份和地级市为尺度，更精确地展现引导基金政策扩散模式。
参考文献
陈少强、郭骊、郏紫卉，2017，“政府引导基金演变的逻辑”，《中央财经大学学报》，第2期，第3-13页。
陈新明、萧鸣政、史洪阳，2020，“地方人才政策创新扩散的动因分析———基于中国城市‘人才新政’的实证研究”，《企业经济》，第6期，第128-134页。
程聪慧、郭俊华，2019，“创业投资引导基金：国外研究进展及启示”，《公共行政评论》，第1期，第22页。
郭磊、秦酉，2017，“省级政府社会政策创新扩散研究———以企业年金税收优惠政策为例”，《甘肃行政学院学报》，第1期，第11页。
作者：程聪慧褚清清
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