“数据-决策一体化”数字政府治理模式效应研究

　　摘要：数字政府治理需要实现数据能力向治理能力的转化，这一转化严重依赖组织变革，“数据-决策一体化”是我国地方政府数字政府治理的创新举措。以成都市数字政府治理实践为案例对象、以技术执行框架理论为案例分析框架展开案例研究。研究显示，成都市数字政府治理以“数据-决策一体化”为特点，促进技术价值转化，进而带来治理生态的良性改变。还以成都市为例，分析了数据服务于治理的逻辑链条，认为应从“数据服务于治理决策”和“数据服务于政务服务”双向进路推动数据能力向治理能力的转化。最后提出“数据-决策一体化”的数字政府治理模式是“互联网+政务服务”基础上的进化，有助于深化社会信任、协调行动者行为，并促成治理参与新动力形成，但也存在碎片化回应、机械性治理等潜在风险。

　　关键词：数字政府;政府决策;成都;数据治理;机构改革;治理现代化

　　我国各级政府的数字政府建设正在快速推进，各地已经探索出了不同的经验，“最多跑一次”“一网通办”“一网通管”等创新举措使得“以民众为中心”的数字政府治理理念深入人心并快速扩散，政府公共服务效率得到极大提升。与此同时，社会对数字政府治理也有了更高期待。习近平同志指出，“要运用大数据提升国家治理现代化水平。要建立健全大数据辅助科学决策和社会治理的机制，推进政府管理和社会治理模式创新”①。

　　虽然技术进步对政务服务的促进显著，但数据应用效率远低于数据生产效率，甚至出现“信息孤岛”升级到“平台孤岛”的倾向。建立大数据建设与治理能力之间的紧密纽带需要通过组织、制度和技术的深入融合和深度变革才能实现，而这是当前数字政府治理必须克服的难点，也是重点问题。自从2015年国务院印发《促进大数据发展行动纲要》，地方市级政府纷纷建立大数据管理机构以提升数据服务于地方治理的效率，其中一些地方政府更将大数据管理职能与其他多种职能整合形成具有协调能力、决策能力的新型组织，促成大数据价值的直接实现。

　　其中以成都市2019年正式建立政务服务管理与网络理政办公室(以下简称网络理政办公室)为典型代表。这种新型组织是面向数字政 府治理的“数据-决策一体化”机构，在近年的运转过程中已初见成效。此类组织的构建对推动数据能力向治理能力的转变发挥了关键作用，本研究称之为数字政府治理的“数据-决策一体化”模式。数字政府治理的“数据-决策一体化”模式具有以下特点：首先，在权力架构扁平化基础上将大数据管理与其他重要职能部门整合重构，使大数据管理系统成为决策部门的感知系统，实现无中介信息传递，有助于实现决策时机合理和决策依据充分，并达成基于大数据需求驱动的治理。

　　其次，政府组织运作绩效与数据利用紧密联系，并通过大数据渠道充分感知政府运作目标的复杂性和政府角色的多样性，且实现决策效果反馈控制，使公共价值取向得以充分体现。再次，公民通过数字参与方式介入公共事务，政府和公民间的协作更可见，决策过程的透明度得以提升。本研究将以成都市为案例对象，探索数字政府治理“数据-决策一体化”模式在实现“数据能力向治理能力转化路径”方面的具体效应及其实现途径。

　　一、文献回顾

　　我国关于数字政府的探讨正在从技术视角、工具视角转向治理视角。孟庆国和崔萌指出，数字政府治理强调的不仅是治理手段的数字转型，在其深层意义上则是强调政府存在方式的革新。①戴长征和鲍静认为，“数字政府治理”是一个全新的治理理念与治理方式，应增强数字协商治理能力，提升政府公共服务水平，推动民众参与治理。②不管是在理论界还是在实践领域，“用数据决策、用数据管理、用数据服务、用数据创新”的数字政府治理诉求已经成为共识。作为政府存在方式的革新，数字政府治理应当怎样开展?

　　针对这一问题的研究较多聚焦于政府机构改革问题。刘淑春认为，数字政府强调以需求为导向的数字化变革推动政府理念革新、职能转变和体制机制重塑。③韩兆柱、马文娟等指出，数字时代的治理研究并不局限于政府治理方式，更深层次的是探索政府机构改革和权责碎片化的重新整合、政府体制机制的系统优化和流程再造、政务服务全面数字化变革。④李松玉认为，数字时代的治理应从行政管理的角度，探讨政府运行的体制机制，分析如何实现政府的整体性、协同性和参与性，并从公共政策过程的角度，分析数字政府治理如何优化政策的议程设置、执行、评价和监督。

　　⑤忽略结构和制度的现代信息技术与传统治理方式的简单嫁接可能固化现有组织结构和工作流程，进而构成管理创新的障碍。⑥黄璜认为，“数 字政府”要求政府在履职方式和治理手段等方面充分利用信息技术变革潜力提升治理水平和治理能力，实现从“流程范式”到“数据范式”的技术应用逻辑转变。⑦国际关于数字政府治理的探讨中也出现类似观点，较多研究将组织深度重塑作为数字政府发展的高级阶段。如克利温克(Klievink)和詹森(Janssen)从组织变革的角度提出，以数字政府系统为基础的协同型政府建设经历“火炉管”式组织、整合化、全国性入口、组织间整合以及需求驱动的协同型政府五个发展阶段。

　　①韦斯特(West)认为，数字政府的发展经历了四个阶段：“公告板”阶段、部分服务供给阶段、系统服务的门户网站阶段、互动式民主阶段。②扬科夫斯基(Janowski)提出数字政府演进类似于文化和社会进步过程，包括数字化、转型、参与、情境化四个演化阶段。

　　③芳汀(Fountain)则认为，开发利用互联网的潜力需要对信息及决策进行跨政府组织整合，而这种政府组织内部的整合从根本上影响了政治过程和决策过程。④信息技术应用带来的政府平台化会通过数据集聚提升政府治理能力，然而这一过程既需要基于技术处理能力进行数据萃取，更需要决策者通过新的组织传递机制深度利用经过萃取的数据，也就是说，数据能力向治理能力的转化严重依赖组织机制变革。那么，数字政府治理的组织传递机制应该是怎样的?这一问题的回答需要以实践分析为基础，而此类研究目前鲜见。二、案例选择与分析框架

　　(一)案例选择

　　本研究以成都市数字政府治理实践为案例对象。成都市于2015年建立大数据管理局，自从2017年开始探索“数据-决策一体化”建设，2019年1月进一步深化机构改革，在原来的市政府办公厅、政务服务与大数据管理局基础上整合其他部门的数据管理职能，建立了网络理政办公室。这一机构是在实现权力架构扁平化基础上对政务服务运行机制、政民互动机制、政府决策机制等进行的重构，作为成都市的独特创新，也是数字政府治理探索的一个新尝试。该模式已运行一年有余，取得明显成效。

　　据调查，自2015年国务院印发《促进大数据发展行动纲要》，地方市级政府纷纷建立大数据管理机构，相关机构设置主要采取三种模式：独立设置大数据局、将大数据管理功能与政务服务机构整合成立新机构(政务服务与大数据管理局)、在工业和信息化局等职能部门中下设大数据管理部门。而成都市网络理政办公室与原市政府办公厅具有一定的承继关系，且首次以“网络理政”称谓标识该机构的治理枢纽作用，职能进一步拓宽，具有鲜明特色。成都市数字政府建设中枢机构设置有助于实现“数据-决策一体化”。成都市将大数据管理、政务服务等职能与原市政府办公厅的决策支持职能整合一体，使得数据的决策支撑作用在组织机制上得到了充分保障。

　　事实上，成都市这一机构改革效应也已在实践中得到进一步放大。包括：已形成了“11637”网络理政框架(即：1个网络理政中心、1个市政府门户网站、6大功能平台、3大技术平台、7项工作机制在内的一体化网络理政框架);已树立了“社会诉求‘一键回应’、政务服务‘一网通办’、城市治理‘一网统管’”的鲜明政府形象;在2019年成都市在中国软件评测中心主办的“第十八届中国政府网站绩效评估”中获得省会城市政府网站评估第一名，并入围中国智慧城市“十强”;2019年12月23日，李克强总理专门对成都市网络理政中心进行了现场考察;2020年初新冠肺炎疫情发生后，成都市疫情防控指挥部即设立在成都市网络理政办公室的网络理政中心。

　　(二)分析框架

　　“数据-决策一体化”数字政府治理模式有怎样的理论价值和实践意义?可能带来怎样的施政效果?这一探索对于我国数字政府治理又有怎样的启示?这一系列问题有待回答。本研究将以芳汀的技术执行理论为基础，对成都市案例展开具体分析。芳汀以虚拟政府为对象，从内嵌性和网络角色的角度来分析政府组织和政府制度，整合了治理研究、组织理论和社会学新制度主义研究以及信息技术与组织间关系研究三方面研究成果，提出了技术执行框架理论。①该理论区分了客观的技术和被执行的技术，将组织安排和制度安排视为一种内嵌性的中介因素干预了技术的执行。而本研究以成都市网络理政办公室这一机构改革实践为主要观察对象，认为该组织和制度建构嵌入技术应用过程、影响技术应用效果，并力求探索这一组织和制度建构的具体作用路径和效果。

　　因而，本研究基础假设与技术执行框架理论的思维方式高度一致。根据技术执行框架理论，本研究对案例的分析将分为四部分展开：首先，从技术、组织、制度三方面分析成都市数字政府建设的基础条件准备;其次，观察与分析成都市数字政府治理的组织和制度建构如何对技术执行产生影响;第三，观察与分析成都市数字政府治理效果及其与技术执行之间的关系;第四，分析数据服务于治理的全流程及主要环节，梳理数据能力向治理能力转化的路径。

　　三、案例分析

　　(一)条件准备：技术、组织、制度三维支撑

　　首先，信息技术。技术执行理论指出信息技术在组织变革中扮演三个关键角色：公共管理和决策的工具、基础设施、组织变化的催化剂。③成都市数字政府治理的技术基础已经日渐成熟。2017年实现B2GR2GS2G三网融合，构筑了网络理政的基础设施。

　　2018年，实现“云、网、端、数”四位一体，包括统一运营的政务云基础平台、互联互通的政务网络体系、集成应用服务的服务端和汇聚、共享、开放的政务大数据资源体系，为公共管理和决策提供了可用、易用的信息工具。2019年开始，相继完成市级政务云平台搭建、天府市民云、网络理政企业版、天府蓉易办等，向上接入国家、省电子政务外网，向下接入各级部门终端网络，横向打通内外政务服务系统。从技术的连通到服务的联通，组织变化的催化剂功能开始得到深入实现。成都市信息技术的快速迭代式发展为数字政府治理提供了技术条件保障。

　　其次，组织创新。技术通过向组织赋能来实现其变革催化作用。信息技术带来的组织变革涉及两个方面：虚拟组织形成、组织间网络实体化。虚拟组织是政府将技术作为一种组织安排的结果。成都市网络理政办公室搭建了全媒体、多功能、智慧化的网络理政平台，该平台就是一种技术催生的“以治理决策为中心”的虚拟组织。

　　包括六个组成部分：社会诉求平台、理政办公平台、行政审批服务平台、便民服务平台、综合行政执法平台、信息公开发布平台。网络理政平台既是政府间成员所形成的网络，也是政府与社会的联系网络，它整合了主体、流程和项目，对数据及服务进行了虚拟重组，对信息和数据权力进行系统配置，而政府各部门成员将该平台作为单一切入点开展工作。网络理政平台的信息流动、传播流动以及对内对外治理活动依赖的是网络和信息系统，而不是传统行政渠道。该平台正是一个数字政府治理组织的虚拟形态，是技术变革催生的新型政府组织形态。成都市网络理政办公室下设网络理政中心，是以“用数据决策”为方向将组织间信息网络实体化的一种机构改革的努力。成都市对该中心的定位是治理中心、服务中心、应急指挥中心。一方面，规定各职能部门须派专人驻守网络理政中心。

　　另一方面，网络理政办公室的组织来源之一是原市政府办公厅，其具有议程准备、组织协调、决策服务、公文起草等职能，这些职能整合入网络理政中心，决定了网络理政中心在政府决策中的特殊功能。同时，该中心整合了市委书记信箱、市长信箱、12345市长电话等信息输入源，甚至将政民互动也作为该中心职能之一。网络理政中心这种问政、理政合一的机制，使其成为由市委书记、市长直接指挥的数字政府战略设计和执行机构，所追求的不仅是技术带来的效率增长，而是更大的制度性影响。第三，制度配套。制度化能让组织结构趋于稳定并发挥预期的效用，并使得规则嵌入信息系统。将公务人员的传统主观责任转化为客观责任，促进数字政府治理目标高效达成。

　　从理性、政治的和社会的特征来看，数字政府治理的结果是不可预知和富有变化的。②数字政府治理是基于技术的深层次改变，通过组织安排和制度安排的中介作用，新的信息技术得以执行，并带来不同的数字政府治理成果。而成都市的“数据-决策一体化”数字政府治理模式使其信息技术执行过程成为水平化政府、回应性政府、敏捷性政府等政府诉求和政府形象的塑造过程，不仅带来了效率的提升，而且带来了治理生态的改变。首先，社会信任深化。在缺乏信任的情况下，信息技术本身不能够创造合作或者社会资本。③而“数据-决策一体化”的技术执行过程塑造了公众对政府的新感知，并将引发对地方政府决策者、治理能力、治理过程等多重信任叠加。

　　包括：市民接触渠道以市长电话等直接联系渠道形象出现，具有一定符号价值，让公众看到决策者就在自己身边，可以接近，提升了公众对沟通有效性的信任;公众以个体诉求、整体数据等形式参与决策过程，且决策过程高度透明、决策结果与社会诉求高度关联，将提升公众对政府治理能力的信任;公民与政府的互动过程有状态追溯、形式追溯等多重形式可见可查，并直接生成绩效评价，强化了公民对政务服务过程的制度信任;治理过程中，公众通过网络理政平台与底层公务人员直接且反复接触、对话、互动，增进了对基层政府的信任。成都市数字政府治理所带来的多重信任叠加，提升了公民对政府的信任，并将转化为公民参与信念。其次，行动者行为更加协调。一旦行动者在信息、认知和决策等方面理解相互介入和参与的必要性，行为就更易于达成一致。

　　事实上，成都市“数据-决策一体化”间接促成政府内部各层级部门，以及政府与社会行为的协调一致。包括：网络理政中心打破职能边界，并通过数据高效任务分发，建立清晰可见的决策逻辑，有助于政务内部各层级部门形成共识、步调一致，决策层与执行层之间的行动也会更加匹配和协调;决策一旦建立在数据基础之上，通过多重政民互动完成，将实现从应对性决策向预判性决策转变，与公众预期一致，也将实现政府与社会公众行为上的协调一致;同时，政策议题往往来自于社会诉求，网络理政平台建立的多重沟通机制使得政策产生过程中与利益相关者反复沟通，公共政策也更可能得到支持。因而，“数据-决策一体化”的数字政府治理模式通过政府内外部的动态连接，促进了多方的行动协调。

　　最后，治理参与新动力形成。数字政府有改革政府效率、透明度、公民信任和民主转型过程中政治参与的潜力。①数字政府治理的要义在于通过协作与激励机制的创新强化公众合作治理的积极性，将公众共同纳入社会协同治理的联合体当中。②成都“数据-决策一体化”的数字政府治理赋予公众主动参与的高效渠道，正是一种协作和激励机制创新，有助于培育公众治理参与的新动力。

　　表现为：一方面，传统威权政府下的公众参与治理往往是一种防御性参与，而成都数字政府治理中社会诉求与公共政策的紧密相连将在形成共识的基础上带来公众的共识性参与;另一方面，传统威权政府下公众参与治理主要是基于经验的参与，而成都数字政府治理中社会诉求数据直达决策者，使得治理决策能够聚焦公民的期望和利益，且公众有更多机会体验公共政策出台全过程，更可能因为协作、自治的需要而参与，这是一种出于责任的参与、出于对话的参与。从防御性参与演变到共识性参与，从出于经验的参与演变到出于责任、对话的参与，公众治理参与新动力的形成将创造更多的公共价值和共同利益，也将实现数字政府治理中行政和政治的互相推动。

　　四、结论

　　根据对成都市政府数字政府治理实践的分析，本研究主要有三个发现：

　　第一，“数据-决策一体化”数字政府治理模式通过改变政府行动者和市民的政府治理认知来促成信息技术价值转换，并起到改善治理生态的积极作用。如成都市以“云、网、数、端”集成为技术基础、以“数据-决策一体化”为组织特征，以“一网通办、一网统管、一键回应”为制度规则，通过达成水平化政府、回应性政府、敏捷性政府的技术应用感知，使得公众对政府治理信任增强、行动协调、参与积极。

　　第二，“数据-决策一体化”的数字政府治理模式形成了清晰的数据服务链，实现了组织、制度逻辑与技术逻辑的匹配，使得数据能力向治理能力转化更为高效。数据服务链的清晰化，一方面实现了高水平的集约政府，促进治理主体关系的紧密度;另一方面也使得政府渐趋成为“由外而内”的信息融通者，增强了组织的灵活性，有助于政府突破传统的组织惯性，对公众需求更加敏感，能够及时适应环境改变。

　　第三，“数据-决策一体化”是在“互联网+政务服务”基础上的进化，实现了以治理为中心的新型数字政府治理思路。治理决策不仅需要数据存量来支撑，也需要对需求的实时感知，需要与动态数据的连接，其中包括来自社会诉求的实时数据，也包括对政务服务数据的适时掌握。“数据-决策一体化”模式因为同时实现了两方面连接，能够从“数据服务于政务服务”“数据服务于治理决策”双向进路推动数据能力向治理能力的转化，其基于数字政府治理推动国家治理能力现代化方面的努力具有可推广性。当然，“数据-决策一体化”的数字政府治理模式可能也存在一些潜在风险。

　　首先，该模式过于强调决策的回应性，这种强调可能会牺牲决策的远见，并使得政策创新失去一定的调适空间;其次，“数据-决策一体化”的数字政府治理模式使得复杂的政策过程被简化为数字过程和回应过程，可能会养成治理的机械性，使得政府职能部门主动预判问题的动力得到消解;最后，“数据-决策一体化”会深化公民和社会组织的治理参与，但这种社会参与可能是非均衡的，相关的回应也呈碎片化状态，片面强调这种“表达出来的”需求的满足也许会间接影响公共服务的公平性。因此，有必要在数字政府治理实践中及时预判问题和发现问题，并推动进一步的数字政府治理体系的创新。

　　作者：李桂华

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