新能源汽车推广应用的“非补贴型”政策作用及其差异

　　摘要：在新能源汽车“补贴型”政策逐步“退坡”的背景下，有效发挥“非补贴型”政策的作用具有重要的现实意义。选择中国目前实施的“路权优先”和“充电保障”两项主要“非补贴型”政策，以新能源汽车示范推广城市为例，应用双重差分模型从时间和区域两个维度分析了两项“非补贴型”政策作用的差异性。结果表明，从时间维度来看，新能源汽车“非补贴型”政策作用虽然稍低于“补贴型”政策，但是十分显著并呈现持续上升趋势，新能源汽车“非补贴型”政策可以成为“补贴退坡”后市场持续发展的重要政策支撑，其中，“路权优先”政策作用的增幅相对更大;从区域维度来看，“充电保障”政策作用的区域差异不明显，“路权优先”政策作用则存在比较明显的区域差异性，城市的交通承载压力越高，“路权优先”政策作用越强。在新能源汽车“补贴退坡”的情形下，应在快速推进充电桩等基础设施布局的同时，加大新能源汽车“路权优先”政策实施的力度，同时，要根据交通承载压力的区域差异性，因地制宜地实施差异化的“非补贴型”政策。

　　关键词：新能源汽车;“非补贴型”政策;路权优先;充电保障;双重差分模型(DID)

　　1引言

　　中国新能源汽车依托“购置补贴”“税收减免”等财税“补贴型”政策，近年来获得了快速发展。2018年中国新能源汽车销量已占全球50%①，但与此同时，2015至2017年中国新能源汽车推广财政补贴资金也高达200多亿元②。过度的财税“补贴型”政策虽然促进了中国新能源汽车产业短期内的快速发展，但是也强化了新能源汽车的“补贴依赖症”，诱发了大量的“谋补骗补”行为[1]，并容易引发国际贸易“公平性”的争议[2]。为此，中国从2016年起开始逐步实行新能源汽车“补贴退坡”计划，至2020年“补贴型”政策全部退出。在新能源汽车商业化条件还没有完全成熟的现阶段，“补贴退坡”极有可能导致新能源汽车推广应用进入“黑暗时刻”[3]。

　　因此有效发挥“非补贴型”政策在新能源汽车推广应用中的积极作用，这是中国新能源汽车“补贴退坡”过程中应高度重视的现实问题。“路权优先”和“充电保障”是现阶段中国新能源推广应用环节最主要的两项“非补贴型”政策。两项“非补贴型”政策在运作机理上存在一些差异，城市道路作为一种存在容量边界的公共资源，在使用过程中极易产生交通拥挤等外部性问题[4]，“路权优先”作为鼓励新能源汽车环保属性的“激励机制”，通过给予新能源汽车上牌或行使的优先权利，提升新能源汽车消费者效用水平[5]，从需求侧拉动新能源汽车消费需求。

　　从北京、上海等城市新能源汽车“路权优先”政策的实施情况来看，“路权优先”政策对于提高新能源汽车市场份额具有显著的正向影响。然而，“路权优先”政策在实施中也存在着实施细则不明确并容易受到公平性和合法性方面的质疑。充电桩等基础设施作为新能源汽车消费环境的重要组成部分，其有效供给是新能源汽车消费使用的基本前提，可以有效增强消费者对新能源汽车的消费倾向[6]。新能源汽车的“充电保障”政策通过鼓励充电基础设施的建设，改善新能源汽车消费的基础条件，从而提升消费者对新能源汽车的消费倾向[7]。

　　大量研究表明，“充电保障”政策为新能源汽车产业的发展提供了重要的基础性保障[8]，有利于降低新能源汽车使用中的可变成本，刺激并诱导新能源汽车的消费使用[9]。然而，“充电保障”政策的实施周期长，投入大，对消费者的诱导作用存在一定的滞后性。显而易见，“路权优先”和“充电保障”两项“非补贴型”政策在实施中各有优劣。此外，中国各区域在“交通承载压力”等方面存在差异，在新能源汽车“补贴退坡”情形下，中国不同区域的新能源汽车推广应用政策，到底是以“路权优先”为主，抑或以“充电保障”为主?亟待理论界给出科学论证。

　　国内外理论界针对新能源汽车推广应用政策的促进作用主要聚焦于“补贴型”政策的分析。如Hao等[10]分析了中国新能源汽车补贴的政策变迁，认为短期内的消费者补贴可有效降低消费者新能源汽车的拥有成本;GassV等[11]认为可以通过价格优惠和税收减免政策为新能源汽车的前期发展提供保障;熊勇清等[12]分析了新能源汽车供需双侧政策对异质性市场的影响。

　　认为购置补贴等政策对于私人乘用车市场的激励效果逐步下降;Yuan等[13]认为中国新能源汽车市场潜力巨大，新能源汽车推广应以研发和示范的财政支持为重点;Zhang[14]从消费者偏好和政府补贴视角研究了新能源汽车生产决策问题，认为政府应根据新能源汽车性能的差异以及地方条件实施差异化补贴政策;Ma等[15]认为购置补贴、税收减免、交通管理和鼓励充电设施建设四个方面对于新能源汽车的推广都有促进作用;刘兰剑等[16]针对财政补贴退出后的多主体创新网络运行机制开展了仿真分析，认为市场端财政补贴应当适时退出,技术端的财政补贴应该加大。

　　从已有文献来看，存在三方面缺憾，其一，由于中国新能源汽车产业政策主要是以财税“补贴型”政策为主，因此现有文献对于新能源汽车“补贴型”政策作用的研究较多，对于“非补贴型”政策作用的研究较少;其二，中国不同城市的“交通承载压力”存在较大差异，现有文献针对不同区域的新能源汽车政策作用差异性的缺乏足够关注;其三，不同政策作用效果在时间维度上存在一定的差异，现有文献对于新能源汽车政策在时间维度上作用效果的差异关注不够。为弥补已有研究缺憾，本研究从“路权优先”和“充电保障”两项“非补贴型”政策作用的比较视角，以新能源汽车示范推广城市为例，从时间和区域双维度研究分析“路权优先”和“充电保障”两项“非补贴型”政策作用的差异性，以期为新能源汽车“非补贴型”政策的优化提供决策参考。

　　2研究设计

　　2.1研究样本及数据来源

　　(1)研究样本。中国先后推出了88个新能源汽车示范推广城市，本研究在剔除了南平、江门、平潭等28个数据缺失城市后，以60个示范推广城市作为研究样本，并根据这些示范推广城市是否实行汽车“限牌”或“限行”政策情况，划分为交通承载压力“高”“中”“低”三类。(2)数据来源。主要来源于《节能与新能源汽车年鉴》(2011—2018年)、《中国新能源汽车产业发展报告》(2011—2018年)以及各样本城市相关统计年鉴。

　　2.2变量定义及模型方法

　　(1)方法选择。双重差分法(DID)是评估政策效果的主流方法，获得了广泛应用[17][18]。新能源汽车“非补贴型”政策的实施可视为准自然实验，本研究通过控制“非补贴型”政策以外的其他因素影响，以“非补贴型”政策实施后作为处理组，实施前作为对照组，应用DID方法分析“路权优先”和“充电保障”两项“非补贴型”政策在新能源汽车推广应用中的实施效果及其差异性。

　　(2)变量定义。以新能源汽车(乘用车)市场销量作为被解释变量，不包括政府采购的专用车(电动环卫车、公务车等)和商业用车(大中型客车、轻型客车、载货车、出租车、邮政车、租赁用车和电力工程车等)等车型的数据。以“路权优先”和“充电保障”两项政策作为解释变量，并采用虚拟变量赋值。“路权优先”政策实施之前赋值为“0”，实施后赋值为“1”。以中国新能源汽车实施“补贴退坡”起始年(2016年)的充电基础设施车桩比值(R=4.81)③作为基点，若样本城市的车桩比值小于或等于R，赋值为“1”，否则赋值为“0”。

　　选择新能源汽车“补贴型”政策(购置补贴和税收减免)、城市汽车消费经济性因素(城市民用汽车保有量、城市人口及城市人均GDP)等作为控制变量，以便分析“非补贴型”政策的实际影响效果。

　　3实证结果与讨论

　　3.1“非补贴型”政策作用的阶段性差异

　　利用新能源汽车示范推广城市的面板数据进行动态分析。

　　(1)“非补贴型”政策的促进作用稍低于“补贴型”政策，但是促进作用十分显著。“路权优先”和“充电保障”两项“非补贴型”政策的交乘项系数分别为1.776和2.669，由此可见，在剔除“补贴型”政策等因素影响的情况下，“路权优先”和“充电保障”两项“非补贴型”政策在新能源汽车推广应用过程中促进作用十分显著。另外，控制变量中“购置补贴”和“税收减免”在“路权优先”政策效应检验的估计结果中系数分别为1.938和2.739;在“充电保障”政策效应检验的估计结果中系数分别为1.866和2.848，这说明，虽然“非补贴型”政策总体上稍低于“补贴型”政策，但是其政策作用非常明显。由此可见，在“补贴型”政策“退坡”后，“非补贴型”政策可以在新能源汽车推广应用中发挥重要的政策支撑作用。

　　(2)随着“补贴型”政策的逐步“退坡”，“非补贴型”政策的作用呈现出持续上升趋势。“路权优先”政策在补贴“退坡”实施前的交乘项系数不显著，2016年补贴“退坡”实施后，“路权优先”政策2016年和2017年交乘项系数显著，分别为2.519和2.950，表明补贴“退坡”实施后，“路权优先”政策促进作用显著并有着明显的上升趋势。“充电保障”政策在补贴“退坡”实施前的交乘项系数为1.694，显著但是系数值较小，2016年补贴“退坡”实施后，“路权优先”政策2016年和2017年交乘项系数分别上升为3.305和3.355，表明补贴“退坡”实施后，“充电保障”政策作用逐年提升的趋势非常明显。由此可见，随着“补贴型”政策的逐步“退坡”，“路权优先”和“充电保障”两项“非补贴型”政策的作用日益突出。

　　(3)“非补贴型”政策中，“充电保障”政策的作用相对较大，但是“路权优先”政策的作用增长幅度相对更大。“路权优先”和“充电保障”政策在补贴“退坡”开始实施年(2016年)的交乘项系数分别为2.519和3.305，补贴“退坡”实施的第2年(2017年)则分别上升为2.950和3.355，“路权优先”政策的交乘项系数增长了17.10%，“充电保障”政策的交乘项系数仅增长了1.51%，“路权优先”政策作用的增长速度要高于“充电保障”政策。由此可见，虽然目前“路权优先”政策的促进作用要低于“充电保障”政策，但是“路权优先”政策未来的促进作用有可能超过“充电保障”政策。

　　3.2“非补贴型”政策作用的城市差异

　　将新能源汽车示范推广试点城市区分为交通承载压力“高”、“中”、“低”三类城市，利用新能源汽车示范推广城市面板数据进行动态分析。

　　(1)“路权优先”政策的作用存在着明显的区域差异性，交通承载压力越高的城市，“路权优先”政策的促进作用越大。在交通承载压力“高”和“中”城市的估计结果中，“路权优先”政策的交乘项系数分别为2.663和1.235，而在交通承载压力“低”的城市，“路权优先”政策的交乘项系数不显著。

　　由此可见，在剔除“补贴型”政策等因素影响的情况下，“路权优先”政策作为新能源汽车需求侧重要的“非补贴型”政策，对不同交通承载压力城市的消费者有着不同的激励作用。在交通承载压力“高”的城市，“路权优先”政策促进作用更明显;在交通承载压力“中”的城市，“路权优先”政策作用存在，但是对消费者的激励作用相对较弱，有待进一步提升;在交通承载压力“低”的城市，目前“路权优先”政策作用不显著。

　　4主要研究结论与政策启示

　　本研究基于中国新能源汽车“补贴型”政策逐步“退坡”的现实背景，从“时间”和“区域”两个维度揭示了“路权优先”和“充电保障”两项“非补贴型”政策作用效果的时间差异性和区域差异性，形成的结论主要有：

　　①“非补贴型”政策可以在“补贴型”政策“退坡”后为新能源汽车的推广应用提供重要的政策支撑。“路权优先”和“充电保障”两项“非补贴型”政策实施效果在2016年新能源汽车“补贴退坡”后逐年增强，对新能源汽车推广应用的促进作用越来越突出。

　　随着新能源汽车“补贴型”政策逐步“退坡”，消费者将逐步减少对于新能源汽车“购置补贴”“税收减免”等“补贴型”政策的依赖性，转而更加关注使用过程中“路权优先”与“充电保障”政策所带来的便利性。②“非补贴型”政策中的“路权优先”政策作用目前要低于“充电保障”政策，但是其未来的作用可能更加显著。在实施补贴“退坡”政策后，“路权优先”政策的促进作用增长速度要明显高于“充电保障”政策，虽然目前消费者普遍关注“充电保障”，但是随着城市交通承载压力将越来越大，新能源汽车的“路权优先”必将成为更多消费者关注焦点。③“非补贴型”政策中“充电保障”政策促进作用区域差异不明显，“路权优先”政策促进作用区域差异较大。“充电保障”政策作用在交通承载压力“高”“中”“低”城市差异不明显。“路权优先”政策在交通承载压力越高的城市，其政策作用越强。本研究的政策启示主要有三个方面：

　　①应加大“路权优先”和“充电保障”等“非补贴型”政策实施力度，并完善相关实施细则，以积极配合新能源汽车“补贴退坡”计划的实施，避免新能源汽车推广应用进入“黑暗时刻”。

　　②在加大推进充电桩等基础设施建设和优化布局的同时，要更加重视加大新能源汽车“路权优先”政策实施的力度，应提前发布全面停止传统能源汽车生产和销售的时间表，以便在当前“补贴退坡”的情形下，引导更多的消费者购买、使用新能源汽车。

　　③“非补贴型”政策的实施应考虑不同城市交通资源的差异，因地制宜地落实“非补贴型”政策。一方面，要重视“路权优先”政策的实施，进一步释放政策作用，扩大新能源汽车消费使用的比较优势;另一方面，要根据“充电保障”政策实施的实际情况进行调整，为未来新能源汽车在乘用车市场的普及提供强劲支撑力。

　　作者：熊勇清，刘徽

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