论新阶段我国大学章程建设困境

　　摘要:在现代大学制度建设的宏大背景下，我国大学章程被赋予优化大学治理结构、实现大学共同治理、保障大学办学自主权等重大使命‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。随着我国大学章程的制定、核准与发布业已基本完成，大学章程进入实施的新阶段‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。然而，由于国家相关政策未能持续跟进，我国大学章程建设在实践中依然存在诸多问题，深陷内在障碍、治理缺位、外在制约的三重困境‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。

　　事实上，大学章程是动态复杂的制度系统，大学章程建设理应具有连贯性。探讨新阶段我国大学章程建设正在面临的困境，既有助于厘清大学章程建设各个阶段的思路。同时也对大学章程充分发挥其应有的治理性有所启迪。

　　关键词:现代大学制度,大学治理,大学章程,章程实施,建设困境

　　伴随我国高等教育体制改革的深化，完善现代大学制度、推进大学治理体系与治理能力的现代化成为人们所关注的重点。建立“政府宏观管理、学校自主办学、社会广泛参与”的体制，一直以来是我国高等教育治理体系改革的目标。[1]大学章程作为大学治理的规范，规定学校重大的、基本的问题，是制定大学各项规章制度的基础和依据。[2]纵观世界一流的大学，无一例外都具备一流的治理，而大学章程是一流大学治理体系中必不可少的重要组成部分。在大学治理的语境下，以大学章程为核心构建现代大学制度体系成为我国高等教育体制改革的必然抉择。

　　近年来，在相关教育政策的推动下，我国大学章程建设发展迅速。2013年11月，教育部核准公布中国人民大学、东南大学、东华大学、上海外国语大学、武汉理工大学和华中师范大学首批6所高校的章程。随后，我国大学章程建设进入快速发展的阶段。截至2015年底，《全面推进依法治校实施纲要》提出的大学“一校一章程”建设目标基本完成。[3]

　　由此，我国大学章程的制定工作告一段落，公立大学基本拥有各自章程，大学章程建设步入实施的新阶段。然而，国家政策未能及时、持续跟进，大学章程研究陷入低谷，大学章程建设也似乎随即中止。事实上，我国大学章程的制定、核准与发布并非大学章程建设的全部内容，也不应成为大学章程建设的终点。

　　大学章程建设是持续动态的过程，贯穿于大学治理的始终。从大学章程实施层面来看，我国大学章程建设仍然存在诸多问题，大学章程的治理性未能充分彰显。本文通过系统分析新阶段我国大学章程建设存在的弊病，深刻揭示我国大学章程建设所面临的内在障碍、治理缺位、外在制约三重困境，将大学章程建设的议题重新带入各方的视野，呼吁人们对大学章程的持续关注和深入研究。

　　一、我国大学章程建设的内在障碍

　　作为大学运作的“基本法”或“宪章”，大学章程为大学治理合法化提供依据，并对大学治理做出总体性规范。然而，我国大学章程的法律位阶不甚清晰，致使大学章程的法律效力有所缺失，大学“有章不循”“有法不依”的情形时有出现;同时，在现代大学制度架构下，我国大学章程在文本结构和内容方面普遍趋同，缺乏个性和特色，大学章程区分度不高;此外，我国大学章程制定和修订的过程缺乏统一、严谨的标准，大学章程制定与修订的科学性仍有待提高。

　　(一)法律位阶与效力实质性缺失

　　在我国教育法律体系中，大学章程上承国家教育法律法规，下启大学内部规章制度，是一种中观层面、具有一定法律效力的规范化文本。通过章程进行的现代大学治理是践行高教客观规律的治理，是浸润行政法治理念的治理，是规范化的治理，是法治化的治理。[4]按照“无权利，即无行政”的法治原则要求，高校自主管理权限的取得必须有法律、法规之依据，且只能在授权范围内行使相应管理权。[5]37

　　1995年，我国颁布施行《中华人民共和国教育法》，其第26条规定设立学校及其他教育机构的首要基本条件是“有组织机构和章程”，第28条规定学校及其他教育机构有“按照章程自主管理的权利”。[6]1998年，我国颁布施行《中华人民共和国高等教育法》，其第27条规定申请设立高等学校应当提交“章程”。[7]

　　这是我国改革开放以来从教育法律层面对大学章程做出的最早和最明确的规定。2010年，我国发布《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》，文件进一步提出:“各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校。”[8]2011年，教育部又发布《高等学校章程制定暂行办法》，文件规定:“章程是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则。”[9]

　　现代大学制度建设是使科学合理且符合大学自身发展规律的大学治理模式合法化的过程，而大学章程作为现代大学制度的载体，既满足现代大学多元共同治理的时代诉求，又符合现代意义上的大学自治逻辑。更为广泛的规制范畴、一定的规范效能，决定了大学章程具备大学治理的功能，同时也是其能够作为现代大学制度实施机制的基础和保障。[10]16根据我国不断出台的相关教育法律法规的指导意见，我国大学章程应具有某种意义上的法律地位。

　　然而，由于我国大学章程主要来源于相关教育法律的授权，教育法律对于大学章程的相关界定过于简单、不甚明确，以至于大学章程实质性的法律地位不高。同时，我国大学章程既非国家权力机关制定的法律明文，也未明确存在于我国教育法律体系之中。在大学治理的过程中，大学章程常常被认为是类似于大学内部一般规章的制度文本，而非具有某种准法意义的规范大学治理的“基本法”和“宪章”，即使具有一定的法源依据，但其本身的法律地位难以得到认可。我国大学章程法律位阶的模糊导致大学章程在大学运作中无法充分发挥应有的法律效力，无法对大学相关的利益主体形成足够的约束力。

　　(二)文本结构与内容普遍性趋同

　　大学章程的文本结构与内容是大学治理的具体表现形式，其存在的问题反映大学治理过程的内在矛盾。大学章程的主要内容包括大学宗旨目标、大学内部关系的规定、大学外部关系的界定，以及诸如校名、校址、学校标识等其他内容。我国大学章程的制定、核准与发布是在教育主管部门的强力推动下，在较短时间内迅速完成，缺失科学、成熟的文本可供借鉴。

　　因此，我国大学章程在模仿和参照《高等教育法》以及相关教育政策文件的基础上，不可避免地呈现出较为相似的文本，直接导致我国现行大学章程在结构与内容方面存在趋同的现象，其内容大多包括总则、管理体制和组织结构、教育形式和学校功能、学生、教职员工、财产经费、后勤保障、附则等。有学者指出[11]:

　　大学章程不仅是大学的基本法，也是大学传统、文化、精神、目标的提炼和概括，承载着大学的历史渊源、理念和价值追求。一所大学经过长期的发展，必然会沉淀出独特的历史和文化底蕴，这些都需要落实到大学章程中。

　　然而，我国现行大学章程的结构与内容未能紧密结合各大学自身的发展轨迹和历史底蕴，也未能充分地彰显各大学自身的独特性和办学特色。同时，大学章程的内容可以分为必要记载事项和任意记载事项，前者是法律明确规定大学章程应该记载的事项，又可具体分为绝对必要记载事项和相对必要记载事项，其中绝对必要记载事项是关系大学章程的效力和学校存亡的关键事项。[12]

　　而我国现行大学章程有关内容的界定不甚清晰，甚至一些必要记载的事项也未能纳入其中，大学章程的科学性和合理性有待考察，大学章程的治理效力难以得到切实的发挥。可以说，我国大学章程的结构与内容仅仅是相关教育法律法规与大学现行管理实际的机械结合，未能体现各大学自身发展和建设的独特性，章程内容在一定程度上存在着与实际脱轨的问题。

　　(三)制定与修订过程科学性不足

　　大学章程的建设既包括大学章程的创制，同时也包括大学章程的修订。大学章程经教育主管部门核准后，应随之生效，成为大学运作中的最高准则‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。当大学章程出现与大学发展不相适应的方面，甚至阻碍大学发展时，大学需要依法对大学章程的内容进行修订。目前，尽管我国大学章程的制定业已基本完成，但大学章程制定主体、制定程序和修订程序等方面依然存在着诸多问题。

　　首先，关于我国大学章程的制定主体。大学章程的制定过程是各利益相关主体平衡利益分配的动态过程。也就是说，在大学章程的制定过程中，必然会触及现有利益格局的调整，因而必须经过充分、深入的讨论和协商，最大限度地照顾不同利益群主体的诉求。[13]

　　《高等学校章程制定暂行办法》规定:“章程起草组织应当由学校党政领导、学术组织负责人、教师代表、学生代表、相关专家，以及学校举办者或者主管部门的代表组成，可以邀请社会相关方面的代表、社会知名人士、退休教职工代表、校友代表等参加。”[9]从实际来看，我国大学章程的制定大多由政府授权大学承担。有些大学的章程制定由学校党委牵头，有些则由党委和校长协同组织，体现不同大学章程制定环节中的主导力量存在差异，因而难以准确地判断章程真正的制定主体。我国大学章程制定主体的不甚清晰，导致了主导章程制定的决策力量不够明确。正如湛中乐教授所言[5]138:

　　明确大学章程的制定主体是大学章程制定的首要问题，不在制度设计上明确解决这个问题，就不可能科学合理地设计大学内部权力结构，或者即使设计出来，也会导致实际权力运行过程的无序和失衡，导致大学章程难以获得实效。

　　其次，关于我国大学章程的制定程序。大学章程是法律条规和法的治理模式在大学的延伸和个性化，是现代大学依法治校的必备条件，其制定程序的正当性和合法性既是章程合法性的重要内容，也是论证章程合法性的重要依据。[14]一般而言，大学章程的制定应包括起草、审议、表决、核准、公布几个阶段。具体来看，大学章程草案应先提交教职工代表大会讨论，征求意见后提交校长办公会议审议，然后由学校党委会讨论审定表决，再报送教育主管部门核准后发布。然而，我国大学章程的制定普遍缺乏必要的理论基础和深入的实践论证。

　　审议和表决阶段也存在一些问题，诸如:教职工代表大会的讨论是否意味着教职工代表享有投票权，能否影响大学章程草案的通过?校长办公会议审定是否意味着校长办公会议有否决权?校长办公会议审议和党委会审定之间究竟有何关系?同时，在我国大学章程的核准过程中，教育主管部门对大学章程的核准没有科学的审议和核查程序，因而难以进行有效的监督。

　　最后，关于大学章程的修订程序。我国《高等教育法》规定大学章程的修订程序属于大学章程的必要记载事项。一般而言，大学章程的修订主要包括提议修订、审议、核准、公布几个程序。例如，《中国政法大学章程》在附则部分规定[15]:

　　本章程的制定及修改，由校长向教职工代表大会提交草案并说明理由，经教职工代表大会讨论并征求意见，校长办公会议审议，学校党委常委会审定后报国务院教育行政部门核准。

　　事实上，我国很多大学章程关于修订程序的规定比较零散，仅仅在章程的附则中进行简要说明，缺乏详细的实施细则，致使大学章程的修订存在诸多问题。大学章程的修订究竟应由谁提出、是否只能由校长提出修订、教职工代表大会是否有权决议修订草案的通过与否等问题都难以从现行的大学章程中寻得明确依据。

　　二、我国大学章程建设的治理缺位

　　大学章程既是大学治理的重要载体，同时也为大学治理提供制度保障。目前，我国大学章程建设已经进入实施的新阶段。但从治理角度出发，我国大学章程关于大学价值追求的定位、大学外部关系的界定、大学内部治理的设计、章程的实施等方面仍存在诸多问题。这些问题将导致我国大学章程的治理性难以充分发挥。

　　(一)大学价值追求定位模糊

　　大学的宗旨或使命既反映大学组织的目标，也为大学组织的行为提供基本的价值或意义导向，它告诉大学应该是什么、应该做什么、应该怎样做才是有意义的。[10]182换言之，大学宗旨或使命反映大学的价值追求，成为大学价值追求的载体。因此，大学章程中的大学宗旨或使命，应该充分体现大学的价值标准，让大学本身的价值得以充分实现。[16]由于不同国家历史文化、法律体系、教育体制等诸多因素的影响，世界各国大学章程对于其大学价值追求的定位各有不同，体现出鲜明的个性特征。即使同一国家，由于大学各自的历史发展、教育理念、办学定位等不同，各大学章程也体现出各大学不同的价值追求。

　　纵观我国各大学章程关于大学宗旨或使命的内容，一般都被收录于章程总则或序言之中，尽管这些表述内容十分翔实，但实际上存在一定的问题。其一，我国大学章程关于大学宗旨或使命的表述常常运用过于宏大的术语，表述宽泛，定位模糊，无法在大学的具体运作中践行。

　　其二，许多大学章程关于大学宗旨或使命的表述趋同，基本上围绕人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新的基本职能展开论述，缺乏大学各自鲜明的办学特色，更有甚者直接模仿或套用其他大学章程的有关表述。其三，大学是探索高深学问的学术组织，大学的学术性决定了大学具有社会其他组织所不能承担的功能，并使大学有别于其他组织长久存在。[17]而我国大学章程对有关大学宗旨或使命的定位在一定程度上缺失学术本位的价值追求，致使大学的学术氛围和学术力量很难充分得以彰显。

　　(二)大学外部关系界定不清

　　厘清大学与政府的关系是大学治理的前提条件，政府参与大学治理是现代大学制度建设的题中应有之义。我国公立大学的举办者是政府，但公立大学之间也有所区别，有部属大学和省属大学之分。而我国的民办大学由国家机构之外的社会组织和个人出资设立，实行董事会领导下的校长负责制，董事会是大学的最高权力机构。随着时代的发展，大学举办者的形式也在不断地革新，更具复杂性。

　　例如，汕头大学是由政府和民间资本资助设立;北京师范大学珠海分校是由地方政府和公立大学共同举办;广东以色列理工学院则是由地方政府、公立大学、国外大学或资本联合举办。这些大学的举办者已经无法简单地用单一举办者对其进行界定，新的办学形式折射出更具复杂的高等教育发展的未来方向，召唤大学章程关于大学与举办者关系的界定更加清晰和明确，以适应纷繁复杂多变的大学发展形势。

　　大学章程应对大学及其举办者的关系进行规范化说明，并以制度的形式加以确立。就我国大学公立而言，政府既是大学的举办者，也是大学的管理者，因此，政府理应参与大学的治理。大学章程建设不仅是形成一份文件，更是政府与大学厘清双方的权利义务关系的过程。[18]

　　然而，我国很多大学章程有关大学与政府关系的表述较为笼统模糊，仅单纯阐述事实性现状，未能提出规范性要求。大学章程既没有对大学与政府的权利、义务作出规范说明，也未能明确规定政府参与大学治理的具体方式。正是由于大学章程对大学与政府权责分配不清，致使政府在大学治理过程中可能出现权力的越位、缺位或错位的现象，同时也影响了大学章程的约束力。

　　与此同时，随着大学与社会交流合作的内容与形式越来越丰富，大学的社会服务职能更加凸显，大学开始承担更多的社会责任。当前，我国高等教育制度体系的本质问题正在于以大学为核心的各利益相关主体间关系的异化，现代大学制度的核心就是使这种关系由异化回归正常‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。[19]而大学章程建设就是要厘清大学及其各利益相关主体间的权力与责任边界，使各主体的行为符合各自的职责、规范、专业标准，这是重建大学治理结构的重要工程。[20]

　　社会相关主体参与大学治理成为现代大学制度建设的重要探索和尝试，能够促使大学治理结构更趋完善。我国现行大学章程关于社会相关主体参与大学治理的内容和形式依然存在一定的缺陷，很多大学章程缺乏对社会各界、包括校友参与大学治理相关内容的规定。

　　加之，部分大学章程有关社会相关主体参与大学治理的界定不甚清晰，形式不够灵活，重在强调社会相关主体参与大学治理的重要性，缺乏切实可行的操作性。一些大学章程的表述大致类似，仅在章程条款中阐明建立大学与外部关系联系机制的必要性，但普遍缺乏明确的可行性操作机制。诸如有关校友的内容大多强调校友参与大学治理的重要性，鼓励校友参与学校的建设发展，但没有明确规定大学校友参与大学治理的机制，对校友权利和职责大多也未提及，致使大学校友难以参与大学治理过程。

　　(三)大学内部治理表述不明

　　首先，党委与校长权责界定较为模糊。纵观我国大学治理结构的历史变迁，大学的管理体制一直在不断的改革，经历多次改革探索和尝试。我国高等教育管理体制改革的历史表明，只有坚持党的领导，我国高等教育才能健康持续发展。[21]我国大学章程建设的核心是改革传统的大学治理结构，大学内部相关主体的权责运行是大学内部治理结构改革的重要内容。

　　随着我国现代大学制度建设的不断推进，国家、社会和大学都希冀通过大学章程规范大学的治理，保障依法治校和大学自主权。目前，依据《高等教育法》，我国公立大学实行党委领导下的校长负责制。我国现行大学章程根据《高等教育法》的相关规定重申党委领导下的校长负责制。

　　应该说，党委领导下校长负责制是1949年以来我国大学经过多年的探索和积淀所形成的大学管理体制，符合我国大学发展的实际，但在具体的实施过程中也存在一些有待进一步明晰的地方。我国现代大学制度建设和创新要求厘清大学党委和校长权责的具体内容，而大学章程可以为规范大学党委和校长的职权分工提供制度框架。目前，我国许多大学章程只是简单地承接《高等教育法》的相关规定，未能对大学党委和校长的权责分配调整进行更为清晰的界定，尤其是未能结合各校的实际情况做出更具操作性的规定。

　　其次，大学内部权力配置有所失衡。根据我国大学章程所载大学内部治理权力配置现状，我国大学主要实行“大学-学院”两级管理体制。虽然大学章程对学校与学院治理的相关内容进行规定，但大学的统一管理权与学院的自主权之间究竟是何种关系，统一管理权和学院自主权如何协调?这些问题难以从现行的制度设计中寻得答案。从大学内部权力运行的实际来看，大学行政权力制定大学内部规章制度，设置大学内部权力运作规则，在大学运作中占据优势地位，而学术权力的话语权较弱，常常处于被支配的劣势地位。尤其是在学术和行政权力博弈演化过程中，行政权力逐渐处于强势地位，可能会造成学术群体逐渐失去自主权。

　　近年来，大学治理结构中的行政化备受诟病，治理过程中如影随形的行政权力、行政化思维与治理方式阻碍了大学的民主与法治，对大学应有的学术自由造成严重破坏。[22]作为以探究和传播高深知识为主旨的学术机构，大学具有区别于其他组织的独特运作方式，学术权力在大学运作中具有不可或缺的重要作用。学术治理和行政治理分而治之，但如果学术群体被排除在决策体系之外，就很难确保学术群体的利益不受到损害。[23]换言之，行政权力制定政策、掌握资源配置主导权，在学术群体利益受到侵害时，大学章程却未能确定明晰的申诉途径和方式，以维护学术群体的权益。

　　最后，大学治理中学生参与的缺失。学生是大学运行过程中的重要主体。大学章程中明确学生参与大学治理的权利，是大学治理法治化的必有之途径。[24]我国现行大学章程一般对学生的权利义务都有一定的说明，但是存在一定的问题。其一，大学章程中有关学生权利保障机制的规定不完善。诸多大学章程都强调学生有权提出申诉等。

　　例如，《东华大学章程》规定:学生“对学校给予的处分或者处理有异议，对学校、教职工侵犯其人身权、财产权等合法权益的行为，向学校、教育行政部门提出申诉”。[25]然而，这些条款并未规定学生申诉的具体程序和方式，学生的正当申辩等权利没有健全完备的制度机制加以保障。其二，目前我国大学章程中鲜有关于学生参与到大学治理的规定。

　　在传统大学管理实践中，学生作为受教育者，其主体地位未能得到应有的尊重，更谈不上将学生纳入大学治理的决策体系之中，学生参与大学治理的权利未能得到充分体现。由于学生是大学发展之本，在现代大学制度建设的背景下，学生群体利益诉求的表达应当成为我国大学治理改革的重要方向。目前，一些大学虽然在其章程中提及学生所应享有的各项权利和义务，但对在大学治理中如何保障这些权利和义务却语焉不详。

　　(四)大学章程实施陷入困局

　　大学章程实施是大学章程建设的核心环节，关乎大学章程的最终成果，是现代大学治理改革的重要方面。在2015年以前，由于我国大学章程尚处于制定环节，相当一部分大学没有章程，因此很多研究者认为有关大学章程实施的研究没有实际意义。同时，我国关于大学章程的研究普遍集中在理论建设方面，实践层面涉及较少。从我国大学章程实施现状来看，大学章程的实施正面临诸多亟待厘清并解决的问题。

　　首先，政府对我国大学章程实施的关注不高。一直以来，我国大学章程的建设工作存在重制定、轻执行和监督的问题。回顾我国大学章程近年来的建设与发展，正是由于政府的强力推进，才使得我国大学在较短时间内完成章程的制定与核准。然而，国家政策并未及时跟进，政府对大学章程的实施也未给予足够的关注。其次，我国大学章程的可操作性不强。

　　我国大学章程内容的表述多为宏大叙事，对大学治理机制和程序等必要事项缺乏明确的界定，致使大学章程的执行力不强。最后，我国大学章程缺乏专门的执行机构。我国大学章程的制定，一般都由学校党委或校长牵头成立相关的制定小组负责，这些机构是非常设的，章程核准发布工作结束后便不再发挥作用。大学章程实施的关键在于建立科学有效的执行机制，大学组织的框架结构、运行机制、人员素质和组织文化都会影响执行效果‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。[26]然而，在大学章程实施过程中，很多大学并未设置专门的机构负责推进大学章程的实施，以至于在大学治理过程中大学章程的规范性难以得到保障。

　　三、我国大学章程建设的外在制约

　　大学章程建设的外部环境对大学章程的建设有着较大的影响作用。近年来，在政府的大力推动下，我国大学章程的制定工作业已完成，各大学章程相继核准并发布实施。然而，大学章程的治理性并未伴随大学章程的发布和实施得以充分显现。大学章程在其运行的场域中往往受到各种外在条件的制约。

　　(一)大学依法治教氛围的薄弱

　　首先，人们缺乏对大学章程效力的信心。尽管我国教育管理体制的改革一直备受关注，但不得不承认教育管理体制改革的步伐始终滞后于对现代大学制度的认识和理解，传统较为集中的教育管理并未从根本上得以改变，仍然在现代大学的运行过程中发挥着重要的影响。

　　这直接或间接地导致大学无法按照章程的相关规定运行，大学乃至其他利益相关主体对大学章程是否能够发挥其应有的效用存疑，无法从根本上建立对大学章程的信任。一直以来，人们对多元参与的现代大学共同治理始终抱有一种美好的希冀，构建出无数体现大学自治的宏伟蓝图。然而，人们对大学章程的信心缺失实际上就是对大学“依法治校”“依章办学”的顾虑，也是对我国现代大学制度建设前途的担忧。

　　其次，政府对大学章程建设的支持缺乏连贯性。大学章程建设绝不能单纯依靠大学本身，更需要政府从整个宏观教育环境统筹设计安排。因此，大学章程建设需以教育管理体制机制的改革为前提，试图超越教育管理的体制机制推动我国大学章程建设是不切实际的幻想。在大学章程的制定阶段，通过政府的鼎力推动，我国大学章程建设取得较大进展，各大学在较短时间内完成其章程的制定与核准工作，各大学从此拥有属于自己的章程。

　　这些进展与政府的鼎力推动密不可分。遗憾的是，有关大学章程建设的政策支持在大学章程核准与发布后未能得到持续性的跟进，政府对我国大学章程的实施等后续工作也没有统筹安排。这不仅造成我国大学章程建设“有头无尾”，也影响我国大学章程切实发挥其应有的治理性。

　　最后，我国大学章程建设缺乏浓厚的法治文化氛围。任何一项政策的推进都建立在一定的文化认知基础之上。在传统大学运作模式的影响下，我国大学普遍缺失“依章治校”的法治文化。大学各利益相关主体对大学治理的内涵、大学章程的价值等缺乏清晰、科学的认知，对现代大学治理模式缺乏内在的认同。因此，大学章程自然无法在大学治理过程中获得相应的支持。当大学治理中出现矛盾或阻碍时，利益相关主体仍然会依赖传统的大学管理经验，在旧制度的文化认知结构中选择和执行，无形中给大学章程的实施带来一定的困难。

　　(二)大学章程监督机制的欠缺

　　首先，政府的监督职能发生偏移。我国政府在大力推进大学章程建设中发挥举足轻重的作用，特别是在我国大学普遍缺失章程的情况下，通过政策的鼎力推动，我国大学在较短时期内实现“一校一章程”的建设目标。政府的职能不仅体现在大学章程的制定环节，而且需要体现在大学章程的实施环节。然而，大学章程一经核准与发布，就回到大学的场域中贯彻实施，政府对大学章程的支持未能持续跟进。这似乎造成一种假象，大学章程在核准与发布后就不再需要政府的支持与监督。事实上，大学章程在进入实施阶段后仍然会遇到一系列的问题。在章程实施遇到阻力之时，如果没有政府推动建立章程实施的长效监督机制作为保障，大学章程很可能被“束之高阁”，沦为一纸空文。

　　其次，大学和各利益相关主体未能充分履行监督职能。大学章程是规范大学运作的制度保障，大学利益相关主体包括大学各部门、教职员工、学生以及社会力量等有权对大学章程的实施进行监督。这是大学治理主体应享有的基本权利，是现代大学共同治理应有的价值意涵。尤其在大学章程的实施环节，教师和学生应当成为章程监督的重要群体。但我国大学运作模式较多地依赖传统的管理经验，有关大学章程的校内外监督体制和机制基本处于缺失状态，无法对大学章程的实施进行有效的监督。

　　最后，大学章程缺乏权利救济机制。申诉与救济是权利人享有对做出不利处分的决定向有权机构提出异议并要求该机构重新做出决定的过程。[27]我国大学章程法律位阶的模糊，导致我国大学章程建设的法律救济十分有限。与此同时，我国现行大学章程自身缺乏有关权利救济的相关规定。

　　有生命力的制度一定具备自我调适的能力，而权利救济机制的缺失致使我国大学章程在面临诸多问题时难以实现自我调适。换言之，我国大学章程对利益相关主体的合法权益未能提供制度保障。在此情况下，利益相关主体在合法权利受到侵害时可能会选择大学章程之外的法律救济形式，如诉讼等。大学章程绝非朝令夕改的产物，其一旦制定并依法通过就有法规性、权威性、严肃性。[28]频繁的外部干预不仅致使大学章程的治理性受到侵蚀，同时也削弱了利益相关主体对大学章程治理效力的信心。

　　纵观自近代以来我国高等教育的演进历程，我国大学制度建设主要历经从仿照德国、日本的大学，到全面借鉴苏联模式，再到学习美国大学经验，时至今日逐渐形成具有中国特色的高等教育发展模式。在不同历史时期，我国大学章程呈现不同的具体形态，所发挥的功用也有显著差异。

　　近年来，在我国现代大学制度建设的宏观背景下，通过政府的行政主导推动，我国加快大学章程建设的步伐，大学章程已在各大学制定、核准和发布。作为大学治理的制度规范和保障，大学章程在某种程度上体现大学治理的价值取向和基本范式。然而，我国现行大学章程在实践层面仍然存在诸多问题，其内在障碍、外在制约致使大学章程治理性不足，使大学章程建设难以实现我国现代大学制度建设的预期目标。

　　事实上，我国大学章程的发展似乎伴随各大学章程的核准与发布而陷入停滞的僵局，人们只关注大学是否有章程、大学章程如何制定，而不去考察大学章程的实施效果‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。“作为治理规则，大学章程是治校总纲”[29]，寄托着社会各界对现代大学治理改革的理想和希冀。大学章程文本规定能否转化为大学举办主体、办学主体等的行为实践，不至于重蹈上一轮章程制定运动的覆辙，是章程核定后的一项重大考验。[30]在大学章程建设过程中，我们必须认识到大学章程是动态的制度系统，同时也需要认识到大学章程建设的阶段性重点。我国大学章程建设不应随着章程的核准与发布宣告结束，大学章程的建设依然任重而道远。

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　　摘要：目前我国闲暇教育路径形式单一、渠道狭窄，层次偏低，资源有限‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。大学生虽然拥有大量的闲暇时间，可大多数都选择了低级的闲暇活动‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。我们把闲暇和人的全面发展相连接，可并不意味着人的自由全面发展可以从上网、闲逛、睡觉中自然产生‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。没有正确的路径引导，闲暇也有可能成为陷阱。

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