本文摘要：摘要：国家印发的《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》提出，要建立竞争有序、有法可依、监管有效的石油天然气体制;然而，当前我国油气勘探开发领域缺少独立的监管法规、监管职能缺位或分散、监管工作尚待完善、监管力量严重不足，制约了油气工业的健康
摘要：国家印发的《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》提出，要建立竞争有序、有法可依、监管有效的石油天然气体制;然而，当前我国油气勘探开发领域缺少独立的监管法规、监管职能缺位或分散、监管工作尚待完善、监管力量严重不足，制约了油气工业的健康高效发展。为此，系统研究了我国油气行业改革历程、油气行业管理和监管现状，结合国外油气勘探开发监管的主要启示，对我国油气勘探开发监管体系的完善提出了建议：①应逐步理顺政府管理机构及职能，优化油气勘探开发监管方式，建立相对独立的专业化监管机构，构建权责明确和协调合作的分级监管体系;②油气勘探开发监管体系构建应坚持与政府职能改革协调推进、为产业发展和能源战略目标服务、形成多元监督体系等10项基本原则;③应构建“依法依规、权责明确、高效透明、公开公正、多方参与”的现代监管体系，重点开展安全与生产监管、市场监管、行业监管等3个方面的监管业务;④“十三五”时期、“十四五”前期、“十四五”后期分别按照“补短板、强职能”“建机制、促分离”“大部制、分级管”的基本思路开展监管机构体制机制建设;⑤成立专项改革领导小组和工作小组，健全法律法规体系，综合协调各级政府与产业部门、产销者及消费者的关系，充分发挥油气企业及行业协会的监管作用。
关键词：油气勘探开发,改革,政监合一,政监分离
0引言
建国以来，我国油气勘探开发取得了长足的进步，油气储量发现连续取得突破，油气产量连年稳步上升，较好地支撑和保障了国民经济发展和改革开放工作。但是，油气勘探开发领域相关立法始终未能到位，监管法律框架缺失，尚未形成系统和全面的监管体系，制约了油气工业的健康、高效发展[1-2]。党的十九大以来，党中央、国务院多次对石油天然气工业的发展做出指示，要求加快国内勘探开发工作力度，降低石油天然气对外依存度，保障油气资源安全。
2017年5月，中共中央、国务院印发了《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》，要求建立健全竞争有序、有法可依、监管有效的石油天然气体制，实现国家利益、企业利益、社会利益的有机统一[3]。在油气资源发展的新时期、中国经济发展的新常态下，客观总结油气勘探开发领域监管体系现状和存在问题，开展国外油气行业监管的比较分析，科学设计符合我国国情的现代监管体系，提高监管能力，对于支撑我国油气勘探开发快速高效发展，具有较强的现实意义。
1我国油气行业改革历程及监管现状
1.1油气行业改革历程
建国以来，我国油气行业先后经历了政府统一管理时期(1949—1980年)、计划经济向市场经济转换时期(1981—1997年)、持续深化改革时期(1998年以来)3个阶段。改革开放以来，比较大的变革主要有2次，即1988年和1998年的油气管理体制改革。
1.2油气行业管理现状
目前，我国油气行业已初步形成了管理职能较为健全的行业管理体系。石油天然气行业管理涵盖了资源保护、行业准入、价格和进出口管制、投资审批以及环境、安全等多方面内容，初步形成了较为完整的能源管理体系和工作协调机制。油气勘探开发领域涉及的政府管理部门包括国家能源委员会、国家发展和改革委员会、国家能源局、国务院国有资产监督管理委员会、商务部、财政部、自然资源部、生态环境部等，基本完成了向“微观运作靠市场、宏观调控靠政府”管理模式的转变。改革开放以来，我国油气行业体制改革始终以社会主义市场经济为导向，方向明确、重点突出，有力地促进了我国石油行业的历史性转变与跨越。
我国的油气管理体制逐步从高度集中的行政管理向综合性分散式管理转变，从直接干预管理向宏观调控转变，基本实现了政企分开，为油气行业的健康发展初步营造了竞争性的市场环境。但是，目前我国油气上游领域市场主体比较单一、油气市场体系发育和建设仍不够充分、国有大石油公司资本运营效率偏低、法律法规尚不健全、政府监管体系落后，油气体制改革任重而道远。
1.3油气行业监管现状
我国油气行业实施“政监合一”的管理模式，油气监管职能分散在不同政府部门，甚至部分保留在国有企业。按照监管内容大致可划分为油气勘探开发、石油天然气管道、运输、成品油和天然气市场、安全环保及质量、财税等领域，涉及20多个监管事项。具体到油气勘探开发领域，即从地质勘探到油气集输过程主要由自然资源部开展监管工作，包括准入监管、生产监管、信息监管等;过程中的安全监管由应急管理部负责;过程中的环保监管由生态环境部负责;过程中的财税监管由财政部和国家税务总局负责。
根据自然资源部“三定”方案，履行自然资源资产所有者职责、负责自然资源调查监测评价、负责自然资源统一确权登记工作、负责自然资源资产有偿使用工作、负责自然资源的合理开发利用是其主要管理职责[4]，27家内设机构中与油气管理及监管有关的部门为矿业权管理司和矿产资源保护监督司，50家直属单位中与油气管理及监管有关的为油气中心，监管工作主要围绕油气矿权管理实施，并没有对矿权、储量、生产活动、安全、环保、地质资料档案、信息公开等实施全过程、全环节、全领域监管。油气勘探开发管理和监管的制度法规主要包括国家一级集中管理、矿产资源规划、探矿权采矿权管理、资源有偿使用及探矿权采矿权有偿取得、矿业权人的合法权益法律保护等五大管理制度和油气资源开发利用情况统计年报、油气田合理开采和资料汇交、油气资源开采督察工作、专业监管和综合监管相结合、卫星监测、合同化监管、油气开采年度检查与定期检查及抽查等七大监管制度。
2我国油气勘探开发领域存在的监管问题及国外监管启示
2.1存在的监管问题
1)法律法规明显滞后：①缺少石油天然气专门法律，油气资源权益、综合利用效率、监管等方面存在空白;②缺少专门的油气区块退出管理办法，勘探开发区块退出工作难以规范操作;③缺乏石油天然气外商投资勘探开发条例，无法满足外方投资油气需求;④《矿产资源法》《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》等法律法规已不适应当前改革政策和平等保护不同所有制经济精神的要求，亟待修订;⑤油气行业监管法律框架存在较大缺陷，缺少专门、完整的油气资源监管条例;⑥监管标准仍未健全，相关技术标准和规范亟待完善。2)监管体系不健全。缺少专业独立的监管部门，监管角色模糊、职能分散。现行监管机构及管理体制存在权责交叉和真空地带，矿业权核准、方案审批、安全生产、生态环境保护等多部门参与且职责不清，难以实现高效协调。缺乏监管机构的监督体系，监管失灵时有发生。
3)监管力量薄弱。监管能力严重不足，缺乏专业化队伍。自然资源部油气督察员均为兼职人员，没有能力对全国油气资源勘查开采实行实质性监管。国家能源局下设各派出机构已明确的油气监管职责为油气管网设施公平开放监管，负责电力市场和油气管网相关监管工作，目前并无油气勘探开发监管职能。4)监管方式简单落后。缺乏有效的监管方式，手段简单，主要审核石油企业报表和开展少量抽查。监管工作不规范，突击检查经常代替常规性监管，形式多为座谈、现场督察、查看资料，难以适应市场化发展的要求。
5)监管内容相对局限。主要监管部门的自然资源部侧重于勘探开发工作量投入、矿业权方面的监管，对生态环境保护、安全生产等监管环节薄弱，无法实现全过程有效监管。6)油气企业和行业协会定位不准确。在勘探资金投入、勘探开发工作量实施情况、资源利用和作业效率、经济效益等方面，企业承担大量的统计、上报和自我监管职能，市场机制作用远未发挥。油气行业协会作用发挥不佳，参与监管的途径有限，油气监管政策及标准制定和监管治理的专业化优势未能有效发挥。
2.2国外油气勘探开发监管主要启示
通过调研成熟市场国家、新兴市场国家以及部分亚洲国家可以发现，符合市场经济和能够促进产业可持续发展的油气勘探开发监管体系一般有健全的法律法规、独立专业的监管机构、强大的监管力量，实现国家地方分级监管、企业和行业协会参与监管。笔者研究认为，从长远角度来看，“政监分离”将是我国油气勘探开发监管的发展方向。国外油气勘探开发监管启示主要包括以下几个方面。
1)监管法律法规体系相对比较完善。无论是成熟市场的美国、加拿大、欧盟，还是同属新兴市场的巴西、俄罗斯，还是亚洲邻国日本、韩国，都在油气勘探开发领域中涉及的市场准入、生产安全、环保、质量、价格等诸多方面制定和明确了相关法律法规，通过制订颁布或适时调整相关法规，实施法制化管理，规范油气勘探开发秩序，引导市场健康发展[5-7]。2)国家能源管理模式的不同造就了油气勘探开发监管体系各异。第一种模式是以美国、加拿大等为代表的“北美模式”，实行的是政监分离。其油气行业的政策法令由政府部门(一般是能源部)制定，监管部门(一般是能源监督委员会)负责制定能源监管政策、协调和仲裁，土地管理局及公共事业管理委员会等负责勘探开发领域土地、环保、生态等监管事项的具体执行。第二种模式是以墨西哥、巴西、俄罗斯以及日韩为代表的“政监合一”甚至政企不分的管理模式，通过立法手段和能源市场化价格调整产业结构。
新兴市场的墨西哥、巴西以及俄罗斯倾向于对油气资源实行高度控制，建立低级别集中管理，制订紧急与长期的能源政策与战略。而依赖进口的油气消费国如日本、韩国，由于能源生产的有限性以及经济发展的刚性需要，只能采取强力有效的制度设计、战略措施和系统化组织，建立起合理的能源体系，从而抵御外部环境的威胁[8]。需要引起注意的是，各国大都采取集中管理模式，如加拿大和日本均采取能源综合管理制度，集中设置能源主管部门，综合制定能源管理战略，以避免过多的行政干预、减少政策冲突和降低执行过程中的协调难度[9]。
3我国油气勘探开发监管体系完善建议
3.1改革方向
3.1.1总体思路
在完善油气行业和油气勘探开发领域法律法规的基础上，结合“放管服”(即简政放权、放管结合、优化服务)改革方向，逐步理顺政府管理机构和职能，优化油气勘探开发监管方式，建立相对独立的专业化监管机构，构建权责明确和协调合作的分级监管体系，加强监管队伍建设，综合运用现代监管技术，对油气勘探开发实施全过程有效监管，提高行业运行效率和油气资源开发效率，维护市场公平，保护生态环境，保障油气安全，促进产业高质量发展。
3.1.2基本原则
1)坚持油气勘探开发监管体系构建与政府职能改革协调推进，并符合国家能源管理和监管体系顶层设计统筹一致的原则。既要结合现状和可行性，也要在考虑一定前瞻性的前提下兼顾构建新型管理体制的既定目标，避免与政府行政体制改革发生冲突[12]。
将分散在各部门的石油监管职能集中到独立于宏观调控部门的石油监管机构，实行政监分离的模式，并将行政审批制度改革作为近期改革重点。在国家能源统筹管理的整体框架下设计油气勘探开发监管体系，遵循“能源管理体制机制(油气资源管理体制机制)—能源监管体系—油气行业监管体系—油气勘探开发监管体系”的逻辑路线实施改革。2)坚持油气勘探开发监管体系为油气产业发展和国家能源战略目标服务的原则。任何改革必须着眼于解放生产力，促进和加快石油天然气工业发展。脱离了本国油气资源发展目标下的监管体系既没有生存理由，也不具备存在基础。无论是成熟市场还是新兴市场，各国油气监管都与国家油气资源的发展战略和目标保持高度一致。随着我国油气资源逐步劣质化、老油田递减加快、投资效益不断下降，石油天然气对外依存度不断攀升。立足国内，确保油气生产供给能力的稳定增长和油气企业的可持续发展，是油气发展战略的重中之重。
4结论
1)我国石油天然气行业改革是一项非常复杂和艰巨的工程。2017年国务院发布的《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》，明确了石油天然气行业体制改革的主要任务，油气勘查开采体制改革是改革重点之一，而8个方面的改革任务中都涉及油气行业监管。市场经济体制中，政府监管是政府职能的核心，加强油气行业监管是油气体制改革的应有之意。油气勘探开发监管体系是改革难点，决定了改革的走势和成败，必须着眼系统、整体谋划，既要敢于突破，又要稳步推进，应该考虑先易后难、分类分步实施推进[22]。
2)提出对我国油气勘探开发监管体系的完善建议：①应逐步理顺政府管理机构和职能，优化油气勘探开发监管方式，建立相对独立的专业化监管机构，构建权责明确和协调合作的分级监管体系，加强监管队伍建设，综合运用现代监管技术，对油气勘探开发实施全过程有效监管;②油气勘探开发监管体系构建应坚持与政府职能改革协调推进、为产业发展和能源战略目标服务、形成多元监督体系等10项基本原则;③应构建“依法依规、权责明确、高效透明、公开公正、多方参与”的现代监管体系，重点开展安全与生产监管、市场监管、行业监管三方面监管工作;④“十三五”时期、“十四五”前期、“十四五”后期建议分别按照“补短板、强职能”“建机制、促分离”“大部制、分级管”的基本思路开展监管机构体制机制建设;⑤建议成立专项改革领导小组和工作小组，健全法律法规体系，综合协调各级政府与产业部门、产销者及消费者关系，充分发挥油气企业及行业协会的监管作用。
3)随着国家持续推进深化油气行业市场化改革，有序放开油气勘查开采准入限制，积极吸引社会资本进入上游领域，只有不断完善监管立法，健全监管体系，科学设计监管路径，提高监管能力，才能确保油气增储上产，保障国家能源安全，实现产业可持续发展[23-24]。
参考文献
[1]何春蕾,肖学兰.中国天然气行业政策研究进展及框架构建[J].天然气工业,2012,32(6):85-92.HeChunlei,XiaoXuelan.ResearchprogressinandframeworkconstructionofnaturalgaspoliciesinChina[J].NaturalGasIndustry,2012,32(6):85-92.
[2]封帆.中国天然气行业监管法律制度研究[D].北京:中国地质大学,2009.
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