本文摘要：摘要公共政策限制或扩展了人的行为，以此牵引空间需求并塑造城乡形态。而城乡规划的本质即是人类社会对空间需求的集体意志，是权衡社会、文化、经济和环境等无边界因素之后的集体选择。城乡规划在新时期融入了国土空间规划体系，但由于边界不明确、作用机制
摘要公共政策限制或扩展了人的行为，以此牵引空间需求并塑造城乡形态。而城乡规划的本质即是人类社会对空间需求的集体意志，是权衡社会、文化、经济和环境等无边界因素之后的集体选择。城乡规划在新时期融入了国土空间规划体系，但由于边界不明确、作用机制不明朗、效果不直接、责任难认定等原因，在积极贡献的同时，承受了较多质疑甚至不实之责。
为了更加清晰地认知空间规划及其政策，可以借鉴西方城市发展和规划理论探索经验，重新认知和区分规划领域学理、法理、机理的内涵与差别，同时，探讨提升空间规划政策绩效的路径，大体包括推动经验判断转向情景演算、识别实施传导机制、划定可试错的领域并完善纠错机制以及促进规划政策全过程的知识积累等方面。
关键词国土空间规划,公共政策,人工智能,治理能力
0引言
城乡规划作为回应社会需求的实践性行业与应用型学科，一直跟随时代脉搏不断革新，当前已融合进入国土空间规划体系。在这历史性时刻，需要回顾一下城乡规划作为公共政策的成就与不足，并对未来做出展望。2008年，《城乡规划法》正式施行，城乡规划作为公共政策得到了法理确认，城乡规划有力支撑了快速城镇化与工业化进程，得到了国家层面的充分肯定，但仍有许多规划的效果不尽理想。
究其原因，一方面是学理认知的问题，没有认识到城乡规划政策既可能产生巨大作用，也可能激发出负效应并产生意外后果，这类只强调积极作用的片面做法损害了规划的科学性;另一方面是机理认知的问题，没有认识到城乡规划政策并不是从目标提出、规则制定到意图实现的线性过程，而是在充满不确定性的真实世界中运行，这类认知缺陷制造出许多理想化甚至空想化的“墙上挂挂”的规划，难逃反复修改的宿命，减损了规划的权威性。随着我国经济社会步入高质量发展阶段，常住人口城镇化率也将跨越60%，城乡规划学科与行业有必要总结过往，直面各类质疑与批评，厘清学科、行业、法规、政策与真实世界的关系，解析学理、法理和机理，思考在国土空间规划时代的作为。
1转型期城乡规划政策的重新解读
城乡规划是关于土地与空间资源配置的学科，但理论内核一直不太清晰，它既是科学也是艺术，反过来说，既非科学也非艺术似乎也大体正确，莫衷一是的模糊性引发了对城乡规划理论空心化的质疑，而抛弃形而上的争论，在形而下层面，一般都认同“城市规划是服务于城市问题的应用科学”[1]。
1.1影响城乡发展的政策类型
既然城乡规划关乎土地与空间资源配置，也就具备“上面千条线下面一根针”的属性[2]，若是仔细审察，会发觉许多公共政策都引发了城乡空间变化。根据张庭伟先生的研究[1]，美国住房和城市发展部(HUD)下属机构曾经在1999年末向120名著名城市问题专家发出调查，汇总出1950—2000年影响美国大城市发展的十大因素。
这些政策大多不属于城乡规划范畴，也不直接大规模改造空间，但通过限制或激励人类的行为活动，引发了空间形态的巨变。例如作为工程技术进步的高速公路与金融创新领域的住宅贷款相结合，刺激了大量郊区购房行为，助长了城市蔓延。从根源上来说，大部分公共政策的末端环节是对人类行为活动的限制或激励，而行为活动受限于空间，同时也在塑造空间，空间研究与规划就呈现出“至大无外，至小无内”的特征，毕竟所有人的行为活动都发生在空间中，每个人都是塑造空间的微小力量。
同时，由于城乡空间直接关乎个体感受，加之学科与行业的边界不清晰，十分容易成为社会民众和学术界质疑和批评的脆弱对象，在西方，城乡规划就在诸多批评中踯躅前行[3]。当然，公共政策影响空间，但空间不是被动响应，而是有着自身的属性与规律，因此，对空间属性和规律有透彻认识、以城乡空间为落脚点的公共政策才能在真实时空中创造出更好的绩效。
1.2重新认知城乡规划政策
城乡规划的编制与实施是提出目标愿景、制定战略、策略选择、实施管理与评估修编的全过程。其中，每一个环节的输入与输出都面临着不确定，其根源在于有限理性设定下不可能完美地理解世界，因而，在学理层面只能进行知识专业化分工，规划编制与实施管理脱离，空间规划与政策设计脱节，不断拉长从输入到输出的“迂回生产链条”①[4]。
复杂迂回的链条是科学进化发展的必然，学科分工也在不断分裂、重组、整合，在追求准确性与效率之间取得平衡。城乡规划学科本身的理论源流十分清晰，1990年代中期的调查中，发现“依其原有学科背景大致可分为4类：一是建筑类，约占65%;二是工程类，如测量、环境等学科，约占15%;三是理学类，以地理学科为主，约占15%;四是林学类，约占5%”[5]。
随着国土空间规划时代的到来，学科源流与知识结构将更加多元和丰富，以适应无边界的政策需求。学科知识庞杂早已经是城乡规划学科的“不能承受之重”，“城乡规划学知识体系的宽广和复杂性使得规划师的培养不可能在短短4~5年本科阶段和2~3年研究生阶段全部完成，所以更要强调终身学习能力的培养”[6].
因而，要处理好边界内与外的关系：边界内，“规划理论”的内核模糊，是强调理性主导还是重视沟通协作、是工具理性还是价值理性都尚未有或者无法有共识，这也导致理论分工程度不高，妨碍了对规划理论的深度挖掘;边界外，技术进步与社会发展在不断拓展每个学科的领域的同时，也在与其他学科交叉融合，不断重新界定“规划的理论”边界。
边界的内与外、非空间与空间、现实与未来……城乡规划在各种矛盾协调中持续前行。如果高估城乡规划的能力，目标的落空会导致理想幻灭;如果低估其作用，又会主张“规划无用”，导致规划本来的积极作用被放弃。在转型期，城乡规划需要不断在边界外认知，补充土地科学、生态资源等内容，更重要的是强化边界内规划理论，而核心是“源代码”层面的“操作系统”，即原理类课程，为此，在人才培养方面，“首先应当实现由设计原理到规划原理的知识体系转变，其核心应当是围绕城乡规划作为公共事务对城乡发展进行干预而建构如何开展这种干预的知识体系”[7]。
在强化以公共干预为基础规划的理论基础上，城乡规划才可能避免成为沙滩上的建筑，“规划是空间化的公共政策，或者说，是落实在空间上的公共政策。脱离了空间这个工作平台，规划就没有了立足点”[8]。
未来，城乡规划政策面临诸多挑战，包括：一、老龄化社会到来，呼唤城乡人居环境优化升级，增配公共服务设施、优化空间环境等适老化改造将成为城乡规划政策的方向之一;二、收缩型乡村振兴是大势所趋，这也将为农业工场化、农民职业化、农村生态化创造条件，改善乡村人居环境、提升乡村生活效用将是用力点之一;三、国土空间的品质平衡需要推进，应促进国家层面的公共服务水平实现相对平衡，缩小人居效用差距，而非单纯追求经济实力、设施水平均等;四、城市更新任务艰巨，快速城镇化时期的大规模建设面临整治、微改造或拆除重建……这些方面是城乡规划融入国土空间规划之后可以积极作为的领域。
1.3国土空间规划体系下空间规划的责任
国土空间规划体系意味着城乡规划的“法定出口”发生了转变，城乡理论与规划理论也需要随之革新，但并不是改变城乡规划的初心与使命，“当前中国城市规划的变化，并不是城市规划范式的转换或完全改变，而是范式的改革……基本理论及工作机制没有改变，特别是城市规划的初心没有改变，而且不应该也不会改变”[9]。
随着城镇化步入下半场，国民对美好生活有更高水平的期待，随着规划管理改革落地深化，未来的空间规划需要处理协调更多矛盾与冲突，面向社会真实的、分散的需求和实际问题，以美好生活为牵引，不断创造出真实价值。唯有如此，城乡规划才能在质疑和批评中前行以及作为国土空间规划体系的有机组成部分不断证明自身价值，而非依赖行政力量而存在。
即：实现高质量发展和高品质生活、建设美好家园以及提供高品质的“生产、生活、生态”空间，才是空间规划实现价值的落脚点。空间规划关系到美好生活和美好家园，不是在真空中编制与实施，而是处在复杂、多元、模糊的真实世界之中，空间规划也不仅仅是空间问题，“空间规划不应拘于对‘空间’本身做规划。
任何空间问题的产生与解决的关键绝不仅在于空间本身，而是其背后的经济社会根源”[10]，这也意味着空间规划天然就是集体选择，需要科学论证、凝聚共识、采取行动，即城乡规划政策意图、政策设计与监督实施等都需要动态更新社会合意基础，需要依托自下而上的活力与动力。在国土空间规划体系中，自上而下的管控刚性程度进一步提升。为了真正提升规划政策绩效，应谨慎区分规划内容与类型，例如将规划划分为“守底线的规划”“调关系的规划”“保民生的规划”[11]，使得“刚性更刚，弹性更弹”，而非“一刀切”。
2提升空间规划政策实施绩效的路径
城乡规划的本体是经济社会对空间需求的集体表达，是公共政策的有机组成部分。为了实现更高水平美好生活的目标，城乡规划需要更新方法论，厘清自身的学理、机理和法理。
2.1推动经验判断转向情景演算
规划政策、行为活动、空间环境密切关联，三者的逻辑关系可以用“算法”来揭示与度量，“算法指的是进行计算、解决问题、做出决定的一套有条理的步骤。所以，算法并不是单指某次计算，而是计算时采用的方法”[12]。不过，算法与人工智能的关键是人，只有充分理解了城市发展规律和政策机理，才能提炼出正确的算法[13]。
理论上，城市发展规律指引着规则、策略的制定，但城市发展规律可能仍局限于经验层次，尤其是城乡规划因果链条异常复杂，政策与后果并不是“有A必然有B，有B必然有C”的映射关系。即便是物理学，量子领域与宏观领域的规律也尚未统一，城市发展规律距离大一统的终极规律更是遥遥无期。
从社会科学属性角度，城市发展可能也并不存在终极真理，而只有局部时空内正确的规律。虽然如此，对于学理和机理的认知，仍然可以渐进开展。例如，可以运用人工智能的优势，通过深度学习过滤“噪音”，避免情绪、偏见等因素的干扰，快速迭代升级出城市发展规则，此前提是有足够数量和充分结构化的数据。
在这些前提下，进行数据采集与清洗，通过合理算法的构建与进化，培育出进化能力。因而，可以结合规则演绎与直观直觉，通过人工智能方法进行情景演算与结果预判，搭建过去、现在到未来的桥梁，以推导出较优的政策安排和政策转译，启迪城市理论与规划理论的科学化方向。
同时，还需要结合情景分析开展公共政策模拟仿真，提高预见性，形成有效的纠错能力，提升政策实施绩效。不过，也应认知到规划的局限性，毕竟“城市是一个物理存在、开放复杂、快速进化的巨系统，与边界明确、规则清晰的棋类游戏或者IT软硬件系统有明显差异”[14]。同时，规划决策的目标模糊多元，因果链条不清晰，决策责任难以判定，这些限制条件框定了人工智能的优势空间，在未来相当长时期内可能仅仅只能发挥辅助决策作用。
2.2识别空间规划的政策传导机制
规划政策不是提出愿景、策略制定、实施管理、目标实现的线性过程，而是在真实世界的各种力量的互动中因时因地调整，政策传导会经历曲折、偏转与纠错，许多政策的效果可能达不到预期，甚至会被中止。如果不能清晰政策传导机制，就会出现误将油门当刹车、打右转向灯却左转弯等情况，“一些空间规划比较重视目标、愿景，有空间策略，但时间维度考虑不够，尤其缺乏有效运行机制来保障规划实施”[15]。
因而，识别空间规划政策的实施传导机制是平衡理性与非理性、推动规划编制合理化的重要途径。识别传导机制旨在识别并克服政策的“负效应”[16]，例如，产业升级不能忽视产业生态，不能仅盯着高端产业和前沿技术创新，忽视支撑发展的创新基数与低成本生存空间，尤其不能忽视制造业用地的充分供给。
例如2008年金融危机之后，深圳市外贸形势恶化，许多工厂倒闭，旧工业区改造的成本下降，在此情形下，深圳大力推动城市更新，在模式上侧重拆除重建，工业用地改变功能过快，制造业用地告急。“十二五”中期，工业用地改性被叫停，转而保护制造业用地，在城市更新“十三五”规划中提出要严格控制工业区块线范围内的“工改商”和“工改居”，保证至2020年深圳工业用地比重不低于30%[17]。
2.3划定可试错领域并提升纠错能力
从西方规划曾遭受的批评来看，空间规划难以达成“集中的理性”，也难以提供详尽的最终解决方案，需要为“分散的理性”和“分散的非理性”提供博弈平台，为各类争议提供解决规则。这存在一个前提，即需要合理确定可试错的领域。许多领域不能试错而只能采用“集中的理性”，要么试错成本非常高昂，要么已经试错过而明确了“负面清单”和“责任清单”，例如，历史文化遗产一旦被损毁就很难弥补，生态环境一旦被破坏就很难恢复。在地方层面，空间规划与设计也需要探索与比较多种可能性，寻找到更好、更优可能性的工作方式，这也需要试错空间。
虽然，可试错边界尚不明确，但原则方向已经指明，“因地制宜制定用途管制制度，为地方管理和创新活动留有空间”[18]以及上级部门“管什么批什么”，但还需要清晰化“负面清单”，充分激活地方创新动力。同时，政策获得长期支持的前提在于维持正确的政策方向，这就离不开纠错能力的构建。但是，纠错不能牺牲基本原则，也不能损害长效机制，即应区分“刚性规则”“韧性规则”和“弹性规则”，刚性规则应该保持一致，韧性规则可以有一定的自由裁量空间，弹性规则的包容度更高。在底线领域之外，不应担心纠错会减损政策的权威性，应该给予充分的试错纠错空间。
毕竟，将底线要求扩大而强化刚性，看似维护权威，实则会造成反噬，导致难以执行而不了了之，“无论如何，这些看上去要强化规划控制作用的做法，却是在瓦解规划的本质特征，弱化其效用”[19]。在地方实践中，出现了许多及时纠错、提升治理能力的案例。
例如，深圳早期城中村改造推行拆除重建模式，出现了低成本空间的绅士化与贵族化，挤压了产业与创新群体的生存空间。于是2018年，深圳市将过半城中村纳入综合整治而非拆除重建，2019年发布的《深圳市城中村(旧村)综合整治总体规划(2019—2025)》正式确定“在规划期内保留一定比例的城中村……保障低成本空间”[20]。从历史经验来看，自上而下的刚性统制和严格督察或自下而上的弹性调整和活力创新在操作层面都相对简单，而要超越“一放就乱，一抓就死”的轮回，结合和发挥两者的优势则面临巨大挑战。
3结论
实现高质量发展和高品质生活、建设美好家园是城乡规划的初心，是将规划整合进国土空间规划体系的落脚点，也是不断革新的目标指向。对于学科与行业发展来说，话语权、管辖权都不是根本，创造价值才是规划学科与行业的立身之本，同时也是学科和行业获得坚韧生命力和自信的源泉。
根据2018年国民经济和社会发展统计公报，我国常住人口城镇化率达到59.58%，而户籍人口城镇化率仅为43.37%[22]，城镇化的数量与质量都还有巨大提升空间，规划可作为的空间非常广阔，因而，加紧夯实学科与行业理论基础，创新方法工具，探索如何更好地发挥积极作用才是当务之急。空间规划政策是从规划理论到规划实践的桥梁，是两者互动的力量支点，也是城乡规划成为国土空间规划有机组成部分的积极作为所在。
具体操作上，有非常多的途径可以提升政策绩效，例如利用最新的人工智能等新技术改造空间规划“边界内”的源代码和操作系统，同时开源吸纳“边界外”的学科和行业的方法工具以深化学理，丰富空间规划的政策工具箱，把握政策机理等。因规划是在真实世界中实施的，还应重视法理框架下的政策转译，构建起有效的传导与纠错机制，达到合乎社会期待的效果。最后，规划研究中经常谈及“城市是一个复杂巨系统”，这是一个准确但模糊的描述，可能会妨碍探索未知的不懈努力。当然，探索知识黑箱的同时，也要认知到理性有边界、算法有限度，且行且思才是常态正道。
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