本文摘要：摘要：现阶段，我国的经济发展迅速，新时代的国土空间规划，需要把握好时、空、人、事的辩证统一、国土空间的不变与变之间的关系，坚持保护优先、绿色发展、以人为本、因地制宜、创新驱动、治理导向，推进治理体系和治理能力现代化。 关键词：国土空间规划编
摘要：现阶段，我国的经济发展迅速，新时代的国土空间规划，需要把握好“时、空、人、事”的辩证统一、国土空间的“不变与变”之间的关系，坚持保护优先、绿色发展、以人为本、因地制宜、创新驱动、治理导向，推进治理体系和治理能力现代化。
关键词：国土空间规划编制;需要考虑;几个关系
引言
随着生态文明建设的深入开展，推动高质量发展、创造高品质生活及实现高水平治理成为当今社会发展的重要目标。随着国土空间规划编制工作的不断推动，在推动治理能力和治理体系现代化的背景下，正确认识国土空间规划体系对于空间治理的作用至关重要。
1新时期国土空间规划体系的构成
2019年，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(中发〔2019〕18号)(以下简称《若干意见》)出台，明确提出构建全国统一、相互衔接、分级管理、责权清晰、依法规范、高效运行的国土空间规划体系并监督实施。在全国层面明确构建“五级三类四体系”的国土空间规划体系，即国家级、省级、市级、县级和乡镇级“五级”，总体规划、专项规划和详细规划“三类”，以及编制审批、实施监督、法规政策和技术标准“四体系”。其中，国土空间总体规划是详细规划及专项规划的依据和基础;专项规划要互相协同，并且能够与详细规划衔接。
1.1从“多规并行”到“多规合一”的转变
相比原有的空间规划体系，新的国土空间规划体系建立的过程是一个扬弃的过程，绝对不是想当然的那样“国土空间规划就是城乡规划或者是土地规划”，而是践行“多规合一”将主体功能区规划土地利用规划、城乡规划等空间性规划有机地融合在一起。新的规划体系是在编审内容、管理机构、体制机制和技术规范等方面进行的一次系统的整合优化。
1.2从“规划成果”到“制度体系”的蜕变
新的国土空间规划体系不再是一套“规划成果”，而是一套运行体系的制度设计。其中，编制审批体系和实施监督体系建立起规划编制—审批—实施—监督—评估—考核的完整闭环。同时，依托大(大数据)、智(智能化)、移(移动互联网)、云(云计算)的建设，形成精准到位的编、管、监、察体系;而技术标准体系和法规政策体系是国土空间规划体系运行的保障，是在原有“多规”技术标准和法规政策基础上进行的整合优化，以立法保障规划的权威性，以标准强化编制的规范性。
2优化措施分析
2.1关于国土空间用途管制
在城镇开发边界外可以制定分区准入正负面清单，采用“约束指标+分区准入”和“详细规划+规划许可”的管制方式，不断完善生态、农业、城镇等各类国土空间用途管制制度。建议将全域国土空间一级并列划分为城镇空间、农业农村空间、自然生态空间、海洋空间，通过市、县国土空间总体规划，进一步划分规划基本分区和功能分区;通过详细规划、村庄规划或乡镇国土空间规划，明确规划用途，协调分区、用途与控制线关系;针对不同的国土空间，分别制定准入正负面清单，并探索实施不同类型的规划许可。国土空间用途管制制度通常包括基本政策和灵活政策。
基本政策主要包括国土空间用途管制通则(正负面清单)，对以国家公园为主体的自然保护地、重要海域和海岛、重要水源地、文物等的特殊保护政策，以及国土综合整治政策、土地利用年度计划等;灵活政策主要是应对发展不确定性、适应发展需要等出台的各类政策文件，是对基本政策的有效补充。
2.2资源要素的系统思维
统筹各资源要素的保护与治理，要用系统论的思维，遵循生态系统的整体性，深入研究山水林田湖草的共生关系，提出系统治理保护方案。比如：修山扩林能涵养水源，实现功能修复;调田节水能增大生态承载，做到基底保护;治湖保水能改善生态，永续碧水。再如：盐碱地开发补充耕地时，出现改良了流域内某一片区盐碱地却引发了另一片区土地盐渍化或改良片区重返盐碱等不利现象。这是因为尚未科学认知到某一片区自然形成的盐碱地正是为了维护另一片区土壤不发生盐渍化的生态功能，注重化学改良的短期效应，忽视了地球化学的决定作用，堵塞了盐分的天然运行通道。
2.3实施路径
规划蓝图的实施路径主要包括适应人口和产业的土地资源配置、自然和人文资源的保护与利用、交通市政和防灾等基础支撑、公共服务等要素配置、国土综合整治与生态修复，以及规划传导、近期行动、政策机制、信息平台等。以武汉市生态空间为例，传统的生态保护格局和生态保护布局是不够的，为促进生态保护格局的形成和生态保护布局的落地，还需要坚持“五步走”。一是严格生态空间准入。
2016年，武汉市出台《武汉市基本生态控制线管理条例》，进一步明确生态底线区和生态发展区项目准入条件和管控措施，对生态区内既有项目提出“控建改迁”的分类处置意见。二是统筹乡村发展。既重视村庄分类，也重视内部农户分类，将农户分为核心农户、兼业农户、留守农户、居住农户、迁移农户等五类典型农户，分别分析农户的特征和空间需求。分阶段推进“村庄全域规划+村庄详细规划”，村庄全域规划以镇域为单位，确定农村居民点布局和用地边界，明确重大基础设施布局和市政、公共服务等村级公益设施配置标准。
村庄详细规划进一步细化村庄全域规划要求，在村庄建设用地边界内，编制农村居民点详细规划，实行规划许可;在村庄建设用地边界外，编制建设项目总平面图，实行准入论证。三是完善产权登记。以村庄规划引导房地一体的宅基地和集体建设用地登记发证工作为基础，探索“全域登记、确权发证”。完善土地交易平台，建立统一的自然资源产权交易市场。创新土地入股分红、建立集体留存金、政府投资回收等机制，统筹好政府、集体、农民、企业各方利益。四是注重提升功能。
结合地方生态空间的资源禀赋与发展特点，从全域规划、全面实施角度，提出编制、管理、实施“三位一体”的田园功能单元，作为实现乡村振兴“居、产、服、游”一体化的基本单元。五是政策组合支撑实施。探索“整治+”开发模式，助力乡村功能提升。通过“整治+田园综合体”，将腾退的建设用地指标、社会资金等要素集聚田园综合体;通过“整治+村庄建设”，针对不同类型的村庄分类进行整治，以村庄综合整治助推空间治理精细化;通过“整治+郊野公园”，通过主动整治和生态建设，形成郊野公园和乡村旅游项目。
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结语
国土空间规划体系中的空间治理内涵需要立足于不同的空间治理平台来审视，“五级三类”的国土空间规划体系只是厘清了大的治理关系—中央和地方的治理权限，“大道至简”是国土空间规划体系基于空间治理的直观解释。想要真正达到好用、管用、适用，还需要在实践中进行不断探索和完善。一方面，在规划体系上，结合地方实际发展诉求可以编制分区规划、战略规划和专题研究等内容，以完善地方空间治理关系;另一方面，尽管国家层面大部分规划事权归一，但在地方层面仍需要横向部门及市场、社会之间的高效协同，也就是说地方不仅仅需要做好“合”的统筹，更需要谋划有效的“分”的管控。
参考文献
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[4]吴志强.从8亿农民到8亿城市人，下一程怎么走[N].解放日报，2020-04-17.
作者:周立谦
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