乡村自治中村民主体意识的回归

　　[摘要]村民自治作为乡村治理的基础，直接影响着乡村治理绩效。村民自治以村民为主，在乡村自治中村民占据着参与者、受益者以及评判者角色的主体地位。随着大量农村人口涌入城市发展，村民自治主体明显缺位，出现村民对本村事务关注度下降、自治组织工作乏力、自治组织职能定位模糊等问题。促进村民主体意识的觉醒，构建物质利益联结体，建立乡村人才吸纳与培育制度，明确乡村自治组织职能，规范乡村自治权力运行，最终形成以村民为主的共商、共治、共享的乡村治理格局。

　　[关键词]村民自治;主体意识;农村;村民

　　村民自治始见于1982年宪法修正案第一百一十一条之中①，经过多年发展，村民自治的内涵不断深化，逐渐演变为四个民主，即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，这构成了村民自治的核心。时至今日，从国家战略层面来看，村民自治问题在推进国家治理体系、推动乡村治理能力现代化上仍然占据着突出地位。

　　乡村是供给村民生产生活的空间，也是实现村民自我治理的空间，在这个治理空间之内，自治、德治、法治共同形成了特定的治理结构，三者彼此影响并发挥作用，但可以肯定的是，在“三治”之中当以自治为关键，因为无论采用何种治理方式，最终都是依靠核心治理主体——村民来实现。离开了自治主体，法治和德治皆无从谈起，乡村治理现代化的最终目标是为了提升自治主体的安全感、获得感和幸福感[1]。如何发挥村民乡村自治主体的积极作用，将是乡村治理的又一重要话题。

　　一、村民在乡村自治中的主体地位

　　(一)乡村自治中村民主体地位的内涵主体，顾名思义就是事物的主要部分。在哲学上，主体指有认识能力和实践能力的人;在法律上，主体指依法享有权利和承担义务的自然人、法人或其他组织，也包括国家。从社会治理角度观察，最简单的说法是主体特指有思维意识的人，例如，广大村民是国家的主体之一。村民是乡村自治的主体。村民作为有主观能动性，并能不断完善自身、改变环境的农村实践者，能意识到自己在乡村自治中的地位、权利与义务，最终成为乡村治理过程中的主要依靠力量。

　　在乡村治理过程中，村民对解决自治组织职能定位、乡村发展等问题发挥着积极的主体作用。乡村自治强调的是村民的主体性、参与性和受益性。按照“主体内核说”的观点，乡村自治强调村民在自治过程中的主体性和参与性，以激发乡村的内生动力为主。其主张以自治主体的行动自觉为主要内核，以自我管理、自我治理为重要内容，以主观的认同和客观的自觉实践实现自我治理[2]。所以，乡村自治中村民主体地位的内涵可表述为：乡村自治是为了村民，自治需要依靠村民，自治成果由村民共享。

　　(二)乡村自治中农民主体的内嵌价值

　　如何才能做到乡村治理有效、实现乡村治理体系和治理能力现代化?2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》[3]、2019年中央一号文件《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》[4]、2020年中央一号文件《中共中央国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》[5]和《关于加强和改进乡村治理的指导意见》[6]给出了答案——坚持农民主体地位，发挥农民在乡村治理中的主体作用②。当前，在新时代乡村自治中，充分发挥农民的主体作用有其丰富的价值意蕴。既有践行“以人民为中心”发展思想的客观需要，也切合了新时代乡村治理的内在规律。

　　其一，在党的十八届五中全会上，习近平同志明确提出坚持以人民为中心的发展思想[7]。作为社会主义国家，人民当家做主是最本质的特征。具体落实到乡村，农民才是推动农村发展的中坚力量。乡村的发展与走向，要由熟悉本地情况的、居住在这个地方的人民群众来共同决定。尽管全国各地乡村社会发展现状不同、人文风俗各异、地理区位优势有差别等，都不会动摇乡村人民的主体地位。在乡村治理过程中，任何一个环节都要始终坚持农民受益这一标准，这才是人民主体地位的充分体现。

　　其二，农民有力量，乡村治理才有依靠。把广大农民对美好生活的向往内化为推动乡村治理能效的动力，在“内源治理”思路下，乡村自治不能过多依赖于外部力量的推动，农民自我管理水平、自我发展能力以及参与现代化建设能力的拓展将更多地依赖于内生创新的迸发。要增强农民的获得感、幸福感和安全感，则必须使农民真正成为乡村治理的主人，让“农民自己的事自己说了算”。只有尊重农民意愿和首创精神，农民主体地位才有保障。农民在充分意识到自己的主体地位之后，才愿意投入到乡村治理中，为创建美好家园出力[8]。

　　把维护广大农民根本利益、促进广大农民共同富裕作为出发点和落脚点，不断回应农民自我发展提出的诉求，赋予农民更多的权利，正是农业农村改革的方向所在，也是对70年来农业农村发展的规律性认识和深刻把握[9]。从上述中央关于“三农问题”出台政策来看，农村改革正是从确立农民主体地位开始的，因此，充分发挥农民主体作用是新时代实现乡村有效自治的内在价值体现。

　　(三)村民主体地位的重要性概述

　　对于我国乡村自治问题而言，可被切入的剖口较多，但从治理主体来看，认准村民的主体地位有着方向性的重要意义：首先，村民是自治的主要参与者。在我国的乡村治理与发展过程中，存在政府、村两委、村小组、村民等多元主体的参与，但毫无疑问，其中村民才是最主要的参与者。

　　一方面，村两委以及其他经济合作组织的成员均来源于本村，每位村民作为乡村生活的主要角色，都是自治的主体，有权对村集体的各项事务发表意见。另一方面，村民是本村物质财富的创造主体，为乡村的治理发展提供智力与条件的支持。广大村民在长期参与农村建设的过程中，十分熟悉本村的发展实际，并对本村的发展出路有着非常明确的诉求。其次，村民是本村经济发展和社会发展的实际受益者。

　　在各级政府的推动下，“三通一路”“文化下乡”等惠农便农政策落地，乡村生活状况大为改善。村民积极探索集体经济，大力发展村集体企业，极大地提高了村民的生活水平，有效缩小了城乡发展差距。最后，村民亦是本村发展成效的直接评估者。按照村民自治制度，农村管理工作必须接受本村村民的监督与评价，组织管理者需接受村民的质疑，并在聆听村民的真实想法和意见后，结合当地实际情形重新调整相应的工作，对于是否实现既定发展目标，村民将给出最直观有效的评判。

　　村民有效发挥自治评判者的身份作用对于推进各项乡村工作、防止权力寻租和保障治理公平公正等有着重要的意义。因此，要解决乡村自治问题，必须以自治主体为抓手，广泛听取村民民意，尊重村民意愿，并最终依靠村民建设美丽新乡村。

　　二、自治主体缺位现状与根源

　　当前，在农村外出打工热的背景下，大量的农村青壮劳动力向城市流入，越来越多的乡村变成了“空心村”[10]。农村常住人口的锐减，村民自治丧失了治理的中间力量。随着村民自治主体严重缺位，更多村民着眼城市发展，对乡村发展关注力度骤减，基层群众自治组织的治理效能大幅度缩水，行政权与自治权失衡问题也接踵而至。

　　(一)着眼城市发展，对本村关注度下降

　　当前，出于对美好生活的追求，农民将发展的目光投向了就业机会更多的大城市，对乡村建设的注意力不断下降。乡村建设发展与村民对物质经济的追求之间似乎并不存在交接之处。在乡村发展明显弱于城市时，村民的视线主要转移到了城市就业、创业上面，加之乡村人多地少，碎细化务农方式的收益不能满足农民对物质文化的需求，人口外流势不可挡。时至今日，外出打工已经成为许多家庭重要的经济来源[11]。

　　目前，乡村流出人口主要以青壮年为主，这其中包含了大部分的农村精英。除每年的春节等重大节假日能够看到“活力乡村”之外，一年大部分时间都呈现出“人走楼空”的景象。最终留守在乡村的主力多是老幼妇孺，一家的希望都寄托在了外出打工的子女、父母身上，而老幼妇孺通常更关注自己家庭的生产生活琐事，对村集体的公共事项显然缺乏足够的热情和耐心，更不会主动参与。

　　基于城乡发展不平衡、公共社会服务供给不一致以及受限于我国户籍制度，乡村教育、交通、医疗、公共卫生、养老等社会保障水平等远低于城市，部分家庭为了子女能够进城获得更优质的教育资源、父母接受更好的医疗条件，主动加入了城市化进程，农村一些家庭整体搬迁已是乡村常态。在村民不断外出与搬迁的情形下，村民在涉村事项、涉农利益的牵扯方面也随之减少，对乡村建设发展问题的关注也越来越少。

　　(二)自治组织工作乏力，自治能力弱化

　　在村民过度外流和农村发展失衡的背景下，乡村治理面临主体虚化的危险，不仅无法组织村民群体积极参与发展实践工作，还直接削弱了村民的集体主义精神[12]。村民既不是自治的决策参与者，也不再是自治行动执行者。外出的村民已经基本丧失了对乡村事项的关注意愿，例如农田水利的修建修缮，由于乡村青壮年流失，无法在村组建施工队伍，部分农田因常年无修，致使农村种植条件逐渐变差，村民返乡务农意愿进一步降低。

　　在离村入城的浪潮中，带走了大量的乡村治理精英。乡村精英人才的缺失、低龄化与高龄化的极差现象是在村人口结构的一大典型特征，致使村委会换届面临着“谁选谁”的尴尬窘境[13]。民主选举工作有时现为形式上的参与，为符合相关的规章制度而凑齐会议人数。外出务工者因长时间停留在城市，对乡村的情况知之甚少，加之来回往返的经济成本，直接弃权或“用脚投票”的现象也时有发生。

　　在村委换届、自治选举等工作面临困难的背景下，乡村自治组织的组织管理能力直线下降，难以有效推进乡村各项自治工作。自治决策层面，村委会由于长时间缺乏新鲜血液的注入与更新，村干部老龄化、职业化表征显现。以前村干部大多数时间在土地劳作，处理乡村事务的时间占比不大。现在部分地区的村干部开始实行坐班和考勤制度，有严格的工作流程和监督体系，村干部把上级的行政任务放在了首位，与村民之间的交流联系越来越少，不再能及时了解村民个体的利益诉求，脱离自治管理对象，忽视了乡村治理的内容。

　　村委人员构成的不合理与职业化现象带来的是村委决策科学性的下降。在乡村服务方面，虽然村民对村集体关注度下降，但伴随着市场经济的不断发展，乡村社会内部也在不断产生阶层分化，村民的需求呈现多样化趋势，对自治组织的要求、满意评价标准也是越来越高。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村委会组织法》)的规定，村委会的职能覆盖了经济、政治、文化、社会以及生态等各个领域③。

　　经济上，大量农村青壮年以及乡村精英的流失，集体经济互助组织功能不显，在一定程度上丧失了带领村民发展致富的功能;政治上，对土地外包、政府征地等问题的解决缺乏有效手段，引发信访问题，威胁着乡村的稳定，同时，部分民主选举风气也亟待肃清;文化上，乡村特色的公共文化产品和服务供给严重不足，年节舞龙、清明祭祖等活动缺乏相应的组织规范;社会保障上，对建档立卡贫困户等困难家庭的救济帮扶工作，也考验着村干部的治理能力;生态环境方面，村民生活产生的垃圾卫生问题、农作物秸杆的焚烧问题、林木滥砍滥伐问题等，都要求村委统筹处理好“绿水青山”与“金山银山”的关系。村委等自治组织在自身能力存在明显短板时，更是难以在短时间内适应这种形势，村委自治能力与村民需求的不匹配、不对等，无法承担乡村社会整合的功能。

　　(三)定位不准，乡村自治主体结构失衡

　　自2006年取消“农业税费”之后，乡镇政府与辖区内行政村的联系有所松动，但乡镇政府受制于上级政府的任务分配、绩效考核压力，尤其是涉及拆迁动员、土地征收等事项时，不能做到对农村社会的真正“放手”。相反，在乡村自治主体明显缺位，上级政府大力推进乡村振兴、建设社会主义新农村、开展精准扶贫之际，乡镇政府对农村的介入将会持续延伸。而作为基层政府联系农村社会的“中介人”村委会，在实践中也面临着科学定位的困境，表现有二。

　　其一，按照《村委会组织法》第五条规定，乡镇政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，村民委员会协助乡镇政府开展工作，二者是指导与协助的关系。但在现实中，村委会在财政、政策、考核等方面在一定程度上受到乡镇政府的制约，离开了乡镇政府的支持，村委会开展工作会面临更多困难，更加难以开展本村工作。其二，村委会作为乡村群众性自治组织，其存在的合法性来源于村民的投票授权，代表了村民或村民小组的意志。在目前农村社会村民自治的主体性、积极性都严重削弱的情形下，呈垂直型的行政权与村民自治权在协作上出现了失衡。

　　村委会作为村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，在现实中却很大程度上扮演了乡镇政府的下属机构，执行行政命令，脱离了自治组织的本质。例如，隶属于乡镇政府职责范围内的环境与资源保护、土地管理、公共卫生、治安保卫、优抚救济等工作，村委会常在接到通知后直接执行，而不是选择以宣传、教育、动员、提供情况等形式予以协助。村民组织把主要精力放在行政任务上时，必然会忽视乡村自治的内容，可能不再代表大多数村民的利益，而是代表乡镇政府。这意味着自上而下的组织模式具有强大的组织能力，倘若政府行为边界不明晰，地方政府的科层权威和资源动员将会很大程度上挤压村民的参与空间[14]。

　　三、重塑村民主体自觉与提高村民自治效能的路径

　　“三治结合”的乡村治理体系是我国基层治理的重要组成部分，对推进国家治理体系、治理能力现代化，实现乡村振兴有着重要意义。自治作为“三治”之中最重要的一环，必须重视发挥自治主体的治理积极性。既要不断筑牢村集体的物质经济基础，构建村民利益联结载体，聚集村民主体对村集体工作的关注目光，也要从制度上切实保障村民权益，打破城乡壁垒，为乡村人才的培育与吸纳提供政策支持，缩小城乡发展差距。同时，还需要对自治组织进行科学定位，推进乡村治理重心下移。最后，在强调村民自治的同时也需加强对自治权力的自我审视，可以村民自治依据的村规民约为基点，规范相对独立的自治权力，有效落实乡村村民自治。

　　(一)筑牢集体经济基础，适时促成村民再组织化

　　如何聚焦村民对集体的关注目光，除进行常规的宣传引导外，最有效的方法是在集体成员之间构建起“利益联结”机制，以共同利益联结各村民对村集体乃至整个乡村的认同。集体土地就是既有利益联结的最佳载体。

　　土地是农业生产最基本的要素，土地问题亦是农民问题。沿着以上思路分析，若从土地角度入手，则首先需要明确集体土地的公共属性定位，在集体内部建立起公共性，因为这是按照“凡是村集体公共事务必须由村民自治的原则”而来的。目前我国农村土地施行“三权分置”的土地产权制度，在保证村集体对村土地所有权的前提下，充分发挥承包权和经营权在农村集体经济中的活力。至此，在先行确定集体所有权的优先地位后，再将其与外部的输入资源有机结合，从而最大限度提升集体土地的配置效率，满足农业适度规模经济的需求，最终实现集体经济的壮大发展。通过集体地权整合壮大集体经济，集体成员围绕集体经济利益的分配又产生了集体成员之间新的“利益联结”。

　　所以，围绕集体经济利益展开博弈将成为激活乡村自治的第一动力。分散的个体小农户是很难适应大市场环境的，在资本化、规模化、专业化、社会化的新型农业经营主体占据市场主体地位之后，小农户不是被大资本主体排挤，就是被压缩至农业产业链的末端，即获利不高的种植、养殖等生产环节[15]。农业生产利润低也是乡村人才流失的重大原因之一。而要培育壮大乡村集体经济，离不开资本等现代生产要素。解决这一矛盾的关键在于对村民的再组织化，以集体共同体为吸纳整合市场资本、技术、管理经验、人才的平台，最后完善与其对应的集体经济组织的法人治理结构，实现集体资产民主管理，真正做到以村民为主体、为村民所用。

　　乡村发展论文范例：乡村振兴战略实施过程中存在问题及建议

　　四、结语

　　在“城市中心论”不断深入的背景下，乡村治理的主体大幅度地由村入城，乡村治理面临主体缺位的严重困境。解决这一难题，不仅需要对乡村治理主体缺位的核心因素和主要根源进行讨论，更需要有效的解决建议。

　　本文从治理人才培养、治理机构职能、治理权力运行等方面对这些需求进行了回应，希望通过解决乡村自治主体的回归问题来带动乡村治理体系的完善并更好地发挥乡村治理体系的功能。中国乡村社会不仅为城市的发展提供了源源不断的基础性资源，还发挥着吸附城市危机的稳定作用，城镇化的进程不应以“乡村空心化”为代价，城乡统筹协调发展才是治本之道。因此，在乡村的治理发展中，让入城主体回流、城市现代化成果由人民共享以及充分发挥村民自治的治理能效将是夯实乡村治理中村民主体自治的关键一环。

　　参考文献：

　　[1]于江.乡村治理现代化的现实梗阻及推进路径——基于自治、法治、德治“三治融合”的视角[J].大连干部学刊,2020(2):45-49.

　　[2]杨海莺.近年来国内关于构建“三治结合”乡村治理体系的研究综述[J].社会科学动态,2020(5):46-56.

　　[3]中共中央国务院.乡村振兴战略规划(2018—2022年)[M].北京：人民出版社,2018.

　　[4]中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见[N].人民日报,2019-02-20(1).

　　[5]中共中央国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见[N].人民日报,2020-02-06(1).

　　[6]关于加强和改进乡村治理的指导意见[M].北京：人民出版社,2019.

　　[7]胡伯项,艾淑飞.习近平以人民为中心的发展思想探析[J].思想教育研究,2017(1):28-32.

　　作者：张纬武

转载请注明来自发表学术论文网：http://www.fbxslw.com/nylw/27221.html