本文摘要：摘要:警务管理模式是指执行规则、促进秩序或安全保证的标准化行动，是警务理念、目标原则与实践行为方式的统一体，包含制度规则、运行机制、工作方式、技术手段四个维度。传统警务管理模式无法适应多元化、风险化、复杂化的社会形势。借鉴国内外警务管理模式现代化的经
摘要:警务管理模式是指执行规则、促进秩序或安全保证的标准化行动，是警务理念、目标原则与实践行为方式的统一体，包含制度规则、运行机制、工作方式、技术手段四个维度。传统警务管理模式无法适应多元化、风险化、复杂化的社会形势。借鉴国内外警务管理模式现代化的经验，规范化的制度体系、集约化的运行机制、社会化的工作方式和信息化的工作手段成为首都警务管理模式变革的关键步骤，能够应对首都主要社会特征改变带来的风险和挑战，为首都社会发展提供相对持久稳定的社会秩序。
关键词：警务管理模式;公安改革;现代化;首都警务
随着中国社会经济的发展，互联网、大数据等科技水平的提升，人们的生产生活方式发生了日新月异的变化。社会价值观的多元共存、社会阶层的分化差异、网络虚拟的互联互通、金融贸易的跨越空间等，都会潜藏或引发新的不确定性安全问题。面对新时代新形势，传统警务管理模式是否依然能够从容应对纷繁复杂的警务工作以及有效打击日益严峻的违法犯罪问题，成为当前首都公安机关面临的一项重要研究课题。
在对现代警务管理模式理论与实践研究的基础上，本研究总结国内外警务管理模式创新的先进经验，结合首都社会发展的实际，试图探索城市化、全球化、信息化时代首都警务管理模式的优化路径，力图改变警力资源紧缺的现实背景下粗放式的警务管理模式难以维系社会秩序的局面。完善法律法规和制度体系，能够为执法效能的提升提供制度保障;整合与共享信息资源，实现信息情报主导警务，可以改变事件驱动式的被动工作方式;通过科学技术重塑社会治安治理体系，在科层逻辑基础上增加技术治理的要素，可以提高警务工作整体效能;通过建设多主体协同机制，形成社会主体共治的安全防范体系。
一、警务管理模式的内涵与现代化特征
(一)警务管理模式的内涵
警务(policing)是指在一定历史时代和社会条件下，社会所具有的安全服务供给、治安秩序控制和越轨行为规制的总称。在英语中有两层含义:一是维持治安，实施管制;二是对某种活动或行业进行监督、控制。公安机关内部使用警务一词时，特指各种警察事务的总和。[1]本文从公共行政理论、公共管理等视角研究警务管理，认为警务管理即公安管理，是指公安机关依照法律获授的公共权力,以承担公共责任为前提,以合法、科学的方式为手段,以追求警务绩效为目标,对国家公共治安事务和有关社会公共事务进行控制和协调的活动。[2]
警务管理模式是指公安机关通过行使公共权力，进行一系列的改革、优化、创新，满足社会公共事务与治安形势变化的需要，旨在执行规则、促进秩序或安全保证的标准化行动，是警务理念、目标原则与实践行为方式的统一体。本文从“制度规则、运行机制、工作方式、技术手段”四个要素角度出发，界定一个系统、动态的警务管理模式，探讨在新时期背景下首都传统的警务管理模式如何向现代化方向创新转变。
学者们从不同视角对现代化(modernization)的概念进行解读，本文认为学者牛文元、杨多贵、陈劭锋从系统学认识角度对现代化概念的解读更具代表性，认为现代化概念是指“自然、社会、经济”复杂的巨系统中，朝向一组复杂的、具有时空边界约束的、具有时代内涵的相对目标集合的动态过程。[3]由此可见，现代化的关键点在于“转变”，在本研究中，“现代化”可以理解为：首都警务管理模式顺应时代发展，不断优化创新的相对动态的发展过程。
综上所述，现代化警务管理模式需要建立一系列科学规范、集约高效的运作模式，从而提高警务工作的整体效能。面对新时期复杂多变的治安形势，传统的警务管理模式已然不能顺应时代要求，唯有加快建设警务管理模式现代化进程，完善法规和制度规范，以信息科技平台为依托，促进警力资源集约化，提高警务装备科技含量，满足警务工作实战化需求，才能切实担负起维护首都安全与发展的重任。
(二)警务管理模式现代化的特征
1.警务资源整合化警务管理模式现代化要求公安机关各警种、各部门间的警务资源配置和使用整合化、科学化、高效化。警务资源整合化具体体现在：一是合理配置公安机关内部警力资源。将公安机关内部各警种各层级进行科学规划与合理配置，明确组织指挥关系与机构设置，形成科学的管理体系，达到警力资源的高度整合。二是有效利用公安机关警务资源。为有效应对现代化社会发展新趋势中出现的新问题、新变化，公安机关必须结合现实情况对警力资源加以有效利用，力图落实科学优良的警力资源分配方案。
2.警务工作社会化传统的科层制警务体系难以回应多元化的社会需求，现代化警务模式除了警察主体的参与外，还强调社会主体共同维护公共安全的责任，建立警民联动的打防机制，实现警务工作的社会化。公安机关应当依靠人民群众等社会力量，实现共同打击、预防违法犯罪，维护社会和谐稳定的目标。公安机关既要形成专业化的治安防控力量，同时也要发挥辅警和治安志愿者的力量，缓解警力不足的困境，确保警务管理适应转型期复杂社会结构对安全和秩序的需要。
3.警务装备智能化智能化警务装备的应用极大地推动公安机关警务工作的顺利开展，具体体现在：一是智能化、信息化的警务装备。单凭人为力量难以应对日益复杂的社会环境，智能化的单警装备、车载装备、通信装备等可以借助科技的力量改变传统单兵作战的模式，大幅提升执法的效率，促进智慧警务的发展。二是严格规范的警务保障管理。智能化的警务保障管理借助物联网、云上管理等模式有效破解传统的存储难、维护难等问题，因而需要对物联网管理平台、智能型警用装备柜等系统的使用进行培训，扩大使用范围，确保装备智能化管理形成制度化、规范化程序，形成覆盖全警种的装备保障体系。
4.警务工作信息化面对如今严峻的治安形势与复杂的社会变化，公安机关需要在科层逻辑中增加技术逻辑，运用技术协调当前复杂的社会关系。着重加强对情报信息的收集、研判、共享能力，改变传统的侦查和破案方式，解决传统治安管理中手工操作的低效率、高成本等问题。为此，公安信息化需要引入云计算技术建设信息化基础设施、探索大数据技术在公安实战中的应用、形成“互联网+”的公安政务服务平台和“全警采集、全警共享、全警应用”的打防管控一体化信息体系。
二、国内外关于警务管理模式现代化的探索
(一)国外关于警务管理模式现代化的探索
1829年，英国伦敦大都市警察的建立开辟了警察职业化道路，英美等国对警务模式的研究也逐渐系统化。19世纪末20世纪初，英美等国警察成为独立、高效的队伍，引领迈向警察专业化阶段。20世纪30年代开始，英美等国投入大量的资金用于警察培训和提升装备，汽车的使用改变了传统的步巡模式，无线电、双向无线电、手持无线电等通讯技术的发展促进了指挥模式的发展，逐步实现了现代化变革。威尔逊(O.W.Wilson)在《英国警察》(TheBritishPolice)一文中对1931—1951年英国的警务管理模式中的目标、原则、组织结构等进行了全新的解读，并对英美模式的异同进行比较研究。
20世纪70年代开始，英国设置了警务改革研究的专家组织，开启被动警务向主动警务的转变，也在改革中逐渐提升了服务质量。英国学者约翰·安德逊(JohnAnderson)“无增长改善论”的提出，使得“社区警务”成为警力增长的来源。另外，零容忍警务、问题导向警务成为欧美警务管理模式现代化的全新探索。伴随着计算机设备及自动化警用设备的广泛应用，“情报主导警务”的理念便在一些西方国家警察机关得到充分实践。到21世纪，“大数据”技术的出现使“情报主导警务”理念得到优化升级——“预测性警务”率先在美国得到普及与应用。
2010年，洛杉矶警察局将多元化的海量信息数据传输到现代智能警务设备，形成庞大互联的信息数据密网，以此提升“预测性警务”的效率与准确性。自大数据预测犯罪模型得到应用后，当地的盗窃案发生率减少了33%，暴力袭击案件发生率减少了22%。[4]2018年，洛杉矶警察局与Palantir(全球最大的大数据公司)合作，依托Gotham平台构建了信息搜索与挖掘平台。该平台不仅可以进行日常的汇整警情文档记录、实时更新数据库，还可以对收集到庞杂的图片、文档、录像等线索数据进行智能梳理过滤，构成便于民警处理案情脉络的“综合立体化视图”。
内容包括：行车记录、手机信息、网络浏览痕迹、出入境记录等诸多要素，人机互动对线索数据的深层次挖掘，极大的提高了办案效率。SarahBrayne在《大数据监控：警务案例》中指出，互联网、大数据的产生，促使警务模式向现代化、信息化方向不断优化，将数学模型与数据计算相结合并引入到警务系统，可以用最短的时间实现警力资源与犯罪线索信息的高效配置，以此提高警务工作效率。[5]除了信息技术的发展，英国、美国等国家警务现代化的改革还依赖于法律法规的推进，如英国《警察改革法》(2002)、《警务改革与社会责任法》(2011)。另外，警务机构的重构与警务国际交流合作同样成为警务现代化的发展趋势。
(二)我国关于警务管理模式现代化的探索
自新中国成立以来，我国警务管理模式的现代化路径可以分为三个阶段：政治导向警务(1949—1978年)、管理导向警务(1978—2000年)、服务导向警务(2000年至今)。
新中国成立后，为巩固新生政权，警务管理模式呈现自上而下的一元化特征，治保会等基层组织成为延续“群众路线”的重要力量。改革开放后，我国警务管理模式服务于经济建设这一中心，形成了社会治安综合治理的全新实践，社区警务的试行成为城市警务的全新探索。
同时，伴随着《行政诉讼法》《警察法》等一系列法律法规的出台，我国警务法治化的特征初步显现。21世纪以来，加入WTO、举办奥运会等现实挑战加速了我国警务管理模式的现代化进程，警务管理模式现代化的探索也更加多元，如浙江湖州的民意导向型“警务广场”、江苏苏州的“创意警务”、河南的扁平化警务模式等。党的十八大以来，随着国家治理体系和治理能力现代化的逐步推进，警务从管理向治理、从管控向服务的现代化变革成为社会治理现代化的生动实践。
1.完善制度保障，确保生活常态化
公安机关通过完善信息管理机制，利用线上、线下多种信息渠道，及时、准确地向群众公开疫情防控、警务管理相关信息;加强信息研判，时刻留意并更正虚假信息的传言，遏制谣言传播带来的不稳定因素;建立评价考核机制，保证民警的见警率、走访率达标，并将疫情健康防控普及与群众服务满意度作为重点考量内容，促使警务管理模式的调试创新满足突发公共事件对警务工作的要求。
2.吸纳志愿者力量，开展联勤联动公安机关的工作压力大大超出预期，对此公安机关将警力与志愿者的力量相融合，形成“警格+社区”“警格+部门”“警格+社会”的多元联勤联动格局。由公安机关牵头主导日常疫情防控工作，应急、卫健、居委会等多部门联动，加强各主体间信息沟通共享，强化同频共振、释放协同效能，多主体发力共同维护公共安全秩序。[6]
3.借助数据治理，提高工作效率公安机关通过实行“网上咨询+网上预约+网上延期+网上办理”模式，确保群众能够在网上解决所需问题，减少群众聚集的可能性，极大地方便了居民生活。同时，利用手机小程序、APP等互联网平台，制定健康码方便日常警务管理与识别排查等工作，遇到突发状况系统便会即刻报警并向公安机关传输相关信息，提高了疫情防控期间的预警预防能力与工作效率，也极大地缓解了警力资源的紧张与压力。
三、当前首都警务管理模式的现状
(一)制度规则初具雏形但有待完善
新中国成立后，首都警务管理模式初步设立，形成了“条块结合、以块为主”的领导体制。改革开放为警务管理模式的变革创造了机遇，首都警务管理也由政策性文件为指导向法制化转变，1983年出台的《关于改革首都公安工作的设想》对首都派出所工作改革和法制体系的建设提出具体要求。
1999年，依法治国写入宪法，在国家警察相关立法完善的基础上，北京出台的地方性法规、地方政府规章促进了首都警务的法治化、规范化、制度化。2016年，首都公安机关推进执法规范化制度建设，进行十项系统化、制度化改革措施，进一步规范民警的执法理念与行为，保证民警执法水平与质量有所提升。“平安扣”涉案扣留车辆监管APP、三级执法联动管理体系的建立为规范执法权力运行提供了“北京样本”。执法规范化制度建设作为首都公安改革的重中之重，对公安机关的公信力以及执法质量等问题尤为看重，但仍存在一些制度规则的缺失，具体体现在：
其一，笼统的警务职责范围界定造成部分非警务活动占用警务资源。警务活动与非警务活动的界定缺少明确的制度规范，宽泛化的管辖职权会造成执法权力过大，执法范围过宽。公安机关需要处理的非警务活动造成公安机关警力资源不足，过多的警力资源消耗在处理非警务活动，一些紧急的警务工作便无法正常开展。
其二，基层一线缺少及时有效的监督机制，监督工作落实不到位，导致存在执法问题。例如，在基层派出所仍然存在“关系案”“人情案”以及打探案情、司法掮客等情况;同时，对于执法办案场所区域的使用和管理存在疏漏，容易发生执法安全事故;网上案件办理质量得不到保障，案件网上录入、流转等工作，过多依赖模板，存在照搬照抄、生搬硬套等情况。 及时有效的监督约束与排查整治的缺乏，造成首都公安机关规范化建设仍然存在一些突出问题。若没有相对完善的制度规则对此进行有效约束，没有法治理念的指引，基层警务执法就必然会滋生腐败，相关制度体系也会趋于紊乱。
(二)运行机制初显成效但有待集约
为更好的适应社会安全形势复杂化，首都警务结合不同时期治安形势构建了具有首都特色的“四张网”社会治安防控体系、首都中心区立体化防控体系、环京“护城河”警务协作体系等，首都警务运行机制呈现集约、扁平、高效化特征。2017年，首都公安机关进行基层派出所“两队一室”警务模式改革，随后通过警力直接前置、系统内前置方式将公安机关的执法力量集中向基层倾斜。“两队一室”警务改革和警力前置政策作为首都警务管理模式中的重大改革举措，使基层警力与改革前相比增加21%。
另外，2016年，全北京市共建成执法办案管理中心16家，设有刑侦、经侦、治安、法制、督察等多个部门，形成“一站式、集约化办案”工作理念，大大提高了首都公安的执法办案效率。但是，首都公安机关在运行机制方面仍然存在有待集约化的问题。其一，数据壁垒造成的“信息孤岛”现象仍未改变。目前，公安信息网、视频专网甚至各分局之间仍然存在共享不充分的情况。大量情报信息仅停滞在各部门自身范围，无法实现有效共享，造成了信息资源的浪费。
这种现象产生的原因，不仅有技术水平不达标造成的技术壁垒，也有担心信息泄露造成的安全壁垒，以及利益驱使产生的人为壁垒等等。其二，派出所全能化、专业警种化问题依旧突出。各警种部门间的资源仍然无法有效合理配置与利用，职能交叉、资源分散不仅造成警力资源的极大浪费，也产生了很多不必要的矛盾。随着智能化、技术型的犯罪手段频出，首都公安为此设立专业警种，以此提高专业化打击程度。但侦查权的分散，技术信息的壁垒，警力资源的不充裕，使得有限的警力无法顺利完成打击任务，只得由基层所队承担打击工作，专业警种反而逐渐成为破获线索的技侦部门，这与当初设立专业警种的初衷有所背离。[8]
(三)社会化工作方式初见成效但有待提升
首都警务始终坚持“群众路线”，建国初期单位内部治保会、城镇街道治保会和农村治保会成为首都警务社会化运行的基层单位组织。1992年，《北京市社会治安综合治理条例》出台，要求动员和组织全社会的力量参与综合治理，治安联防队与保安服务公司的出现，与治保会一道形成了首都警务群众治安综合治理网络。
2008年北京奥运会安保中，治安志愿者等各类群防群治力量为奥运安全和首都社会稳定做出突出贡献，并形成了朝阳群众、西城大妈、丰台劝导队等特色品牌。随着信息技术的发展，朝阳群众队伍不断扩大，2017年3月，朝阳群众APP上线，群防群治迈入信息时代的2.0版本。据统计，2017年，便有超过85万人加入治安志愿者行列。这些治安志愿者协助公安机关抓获违法犯罪嫌疑人至少6万人次，支援大型活动安保勤务3000余次，为人民群众挽回了至少1.5亿元的财产损失。
“西城大妈”“丰台劝导队”等志愿者组织也在线下参与治安协同的同时探索线上线下一体化模式。由此可见，首都公安机关在动员社会力量加入日常警务活动方面提供了宝贵的经验。但是，就目前情形来看，群众参与首都的警务管理活动还有部分停留在表面层次，如意见征询会、听证会、社区恳谈等形式。一方面，人民群众作为公安机关一支不可或缺的辅助力量，传统的群众参与警务模式多为被动参与、幕后参与、消极参与，无法最大限度发挥群众参与群防群治的积极性，甚至产生“用脚投票”的行为。
另一方面，群众参与社会治安治理缺少理性。在现实生活中，像一些“虐待小动物”、“地铁携带水果刀拒不配合”等热点案件时有发生，瞬间激起网民的愤慨，数小时内案件相关人的个人信息便会被“人肉搜索”，进而被上传至网络大量转发。这种行为已经明显对他人的隐私与合法权益造成恶劣的影响，虽然从中能感受到群众对社会正义与公安工作的支持，但缺少理性的行为不值得提倡，不仅无法促进公安机关警务工作的社会化，反而损害了警民之间的和谐关系。
(四)信息化技术手段初显成绩但有待加强
工业技术或信息技术的进步营造了新的公共安全治理场景。20世纪80年代，公安专用信息网、无线通讯、电视监视网等的出现标志着首都警务信息化的发端。1990年亚运会安保中，计算机系统、通信系统等五大系统快速提升了首都警务管理的信息化水平。
1998年，在“金盾工程”建设部署后，首都公安机关完成了“北京市公安局综合地理信息平台”建设，初步形成了首都公安信息化的总体框架。2008年北京奥运会展示了世界级的安全技术，包括完备的视频监控系统、电子票证系统、指挥系统、安防系统、公安专用信息系统等安保科技。
近几年，首都公安机关为提高首都社会治理精细化、信息化水平，以“雪亮工程”建设为契机，在全市大力推广视频监控以及互联网相关技术的应用。以通州公安分局为例，2018年便投资10.8亿，打造“一域、三圈、百线、千点”的通州模式，全面安装视频监控、WiFi围栏、人脸识别等智能设备，加强智慧警务建设，提高通州公安分局综合战斗力与实战水平。尽管如此，在信息化技术手段方面，仍然存在一些潜在的问题有待解决：
其一，基层民警对大数据技术的了解掌握不够。在首都公安警力构成方面，中老年民警占有相当大的比例，习惯于依赖传统的警务工作经验与方法，不愿尝试大数据、信息化带来的新方式，不能充分认识到互联网、大数据的应用对公安工作的重要作用，对新技术的使用仅停留在各分局改革推广后的被动接受上。
其二，公安数据更新不及时，缺少关联共享。公安机关的数据具有一定的时效性，需要实时更新。这要求公安机关根据实际变化情况，实时采集与更新最新数据，以此保证警务数据信息处于最新实况的状态;由于缺少关联度，必然会导致信息共享程度不高，降低了各警种、各部门间警务数据信息的应用效益。对此，首都公安机关需要提升科技运用程度与投入力度，将信息化、智能化融入公安实战当中，加强信息数据的关联共享，以此提高首都城市安全系数。
四、首都警务管理模式现代化变革具体路径
(一)警务管理理念的转变
现代化社会的维稳不仅需要公安机关对实战技能进行优化升级，而且还需要在警务管理理念上创新。警务理念的转变不是立竿见影的，需要循序渐进的过程。首都公安机关和民警不仅需要自身主动接纳新的理念，对传统固化的观念进行摒弃调整，还需要借助法律法规、政策规定等手段的介入，自上而下形成警务管理模式的创新，并通过政策宣讲让民警深刻把握与理解法律赋予的精神与内涵，切实践行首都公安“三大支柱”，即大力弘扬“忠诚、为民、公正、廉洁”的人民警察核心价值观，始终坚持“理性、平和、文明、规范”的执法理念，自觉践行“爱国、创新、包容、厚德”的北京精神。
1.自由与秩序并重
在公安工作中，自由与秩序始终是处于对立统一的矛盾的双方。稳定的秩序是开展警务活动的直接追求。自由就其本质而言是法律尺度下的自由。社会的和谐需要兼顾秩序与自由两个方面，这要求首都公安民警在强调秩序的同时，同样不能忽略法律尺度下的自由。公安机关在日常警务活动时，追求秩序并非唯一目标，更多的是让群众可以在井然有序的社会背景下，自由行使法律赋予的公民权利，自由与秩序的并重才是公安机关警务管理模式现代化建设的价值追求。
2.兼顾公正与效率
效率与公平作为两个内涵不同的要素，公安机关对二者的兼顾能够在警务工作中保证最佳状态，取得最优结果，但同样也会受到很多外界因素影响，如工作成本、人的价值判断等制约，使得二者之间往往存在诸多矛盾，难以取得平衡。公正作为公安机关追求的最终价值，也是效率所要达到的目标。反之，高效率可以更及时地实现公正。我们不仅要保证公正与效率的平衡，也要为此树立二者统一的标准与原则。在动态的公安需求、有限的警力资源与多元的警务管理主体间搭建一条平衡三者关系且满足实际问题的有效路径，以提高公安警务工作效率，消耗最少的公安资源实现最大化的工作效果。
首先，亟需对民警的传统工作理念进行转变，加大公安网警务信息平台、移动警务终端、警务APP等技术的宣传和培训，真正做到“一对一”帮扶培训，让民警充分认识信息技术、人工智能、大数据对现代化警务工作的重要性，调动其运用智慧警务的积极性与热情。
其次，借助现代信息技术手段，公安机关可以将警务资源进行有效整合，合理调整警务工作流程，创新传统警务模式，提高警务管理效能。信息化的高效快捷大大提升公安机关在警务管理方面的质量与效率，使原先的被动、滞后状态向实战、高效状态转变，克服社会风险化条件下警务资源有限的瓶颈。最后，首都公安机关面临重大活动安保的多重压力，第24届北京冬季奥运会安保工作为首都警务带来新的挑战。
对此，公安机关应借助智慧警务的智能化、信息化等技术优势，提升北京冬奥会安保的警务管理模式。参考索契冬奥会运用的人脸识别、大数据情报系统，保证北京冬奥会期间的信息情报工作可以高速运转;参考韩国平昌冬奥会对智能识别、无人机等智能设备的引入，便于北京冬奥会期间能够及时预警，第一时间处置风险;借鉴日本冬奥会采取的大数据、人工智能等科技手段，助力北京冬奥会期间对人员管控、信息收集、风险排查、风险评估等警务安保工作。
参考文献：
[1]尹立岩.信息化条件下现代警务机制创新研究[D].哈尔滨:哈尔滨理工大学,2013.
[2]王舒娜.警务管理概念辨析[J].江苏警官学院学报,2006(5):135-138.
[3]孙宇.新中国北京警务体系现代化研究[D].北京:中国人民公安大学,2017.
[4]李皛.美国“预测性警务”的发展与困境(上)[J].现代世界警察,2021(3):72-76.
[5]SarahBrayne.BigDataSurveillance：TheCaseofPolicing[J].AmericanSociologicalReview，2017，82(5)：977-1008.
[6]顾昊.常态化疫情防控背景下的社区警务创新研究[J].河北公安警察职业学院学报,2021,21(1):9-12.
[7]宋文静.首都社会治理现代化的公安实践[J].北京警察学院学报,2019(6):40-45.
[8]徐芳根.以集约化思维推进公安执法改革的若干思考[J].公安学刊(浙江警察学院学报),2017(1):102-105.
作者：张子扬1，宋文静2
转载请注明来自发表学术论文网：http://www.fbxslw.com/dzlw/29616.html
