房地产市场下行风险下土地财政的研究

　　摘要：近年来，房地产市场的热度不减，房价的涨跌一直备受关注与热议。政府土地财政对房地产市场的过度依赖，使出现房地产市场下行风险时土地财政收入的压力不断增大。本文对于此现象结合之前学者的研究，提出一些看法和建议。

　　关键词：房地产市场;地方财政;政府;分税制

　　一、房地产市场运行现状分析

　　我国房地产业的发展对国民经济的发展有着拉动作用，房地产投资已成为我国宏观经济波动的重要因素之一。一旦房地产价格出现剧烈波动，经济发展就难以得到稳定的发展，影响总体经济的发展。随着经济的快速发展，投资需求助推了房地产价格的飙升，而房地产规模的扩大拉动了国有经济的内需，从而带动经济的快速发展。

　　房地产业以及与房地产活动直接相关的建筑业在国民经济中占有较高比例，是经济增长的重要支撑力量。2012年，房地产业和建筑业在我国经济中的占比分别为5.6%和6.8%左右，对经济增长的贡献率分别为2.7%和8%左右。从国际范围看，2009年，日本房地产业和建筑业分别占到GDP的14.7%和6.9%;2011年，美国房地产业和建筑业分别占到GDP的12.9%和3.5%。

　　房地产市场与金融体系息息相关。房地产市场快速发展乃至最终出现泡沫，无一例外总是依赖于金融体系的债务支持;反过来，房地产市场下跌或者泡沫破灭时，金融体系也总是首当其冲地受到波及。

　　房地产业成为地方政府财政收入的重要来源。随着房地产业发展以及房地产市场价格的快速上涨，城市土地出让价格暴涨，地方政府在国有土地出让过程中获得的收益越来越多。

　　数据显示，2004年全国土地出让总收入为6412.18亿元，尽管2005年全国受到国家收紧地根政策的影响，土地出让收入大幅减至5883.8亿元，但此后2年土地出让金收入大幅反弹，2007年高达1.22万亿。2009年全国土地出让金收入再次刷新历史新高，达到1.59万亿。巨额的土地出让收入已成为地方政府预算外收入的重要组成部分，被称为地方政府的“第二财政”。

　　二、房地产市场对地方财政影响分析

　　随着国家一系列的对房价进行的政策调整，许多城市出现了一些隐性的地方财政缺口。张双长和李稻葵(2010)的研究表明，越是依赖土地财政，地方政府越会推动房价的上涨，以便从中获取更多的政府收益;同时，在房价上涨时，越是依赖土地财政的地方政府越会推动房价的持续高涨，而在房价下跌时，这些地方政府则相对更不愿意看到房价的下跌。这也论证了地方政府相对更不愿意积极配合中央政府抑制房价的政策的可能性。

　　在这种情况下，中央出台房地产调控政策，不仅无法保证地方政府配合的积极性和持续性，还会导致地方政府收支出现较大的问题。尤其是当房地产市场下行，购房者预期变化导致的房价下跌进而导致土地价格大幅下滑，由此引发地方政府财政缺口。从长期看，为了防止地方政府过度举债带来的金融风险，必须逐步减少地方政府对土地财政的依赖。

　　(一)房地产价格影响地方财政收入的理论基础

　　房地产业对地方财政收入至关重要。房地产对财政的影响可以分为三个部分：一是房地产在公共财政收入中贡献的增值税、所得税等税费;二是政府性基金收入中的土地出让金部分;三是房地产开工带动上下游产生的收入。由于第三部分比较难以界定，观测各省份对于房地产业的依赖程度。

　　注由中国产业研究发展网得知，将税务总局公布的房地产业税收收入和土地出让金加和，得到房地产相关财政收入来源，然后用该值除以本级公共预算收入和政府性基金收入之和，最终得到地方财政对房地产业的依赖度。可以看到地方财政对房地产业依赖度高达40%以上。

　　总体来说，无论从税收角度，还是土地出让角度，房地产行业在所有行业中已经毋庸置疑地占据了了地方政府收入来源的最重要的地位。

　　地方政府过分依赖土地财政

　　自分税制改革以来，我国地方政府事权大、财权小，巨大的财政缺口使得地方财政面临严重困境。在以GDP为主的政绩考核下，地方政府对土地财政表现出极大的依赖性，土地财政逐渐成为第二大财政。土地财政对地方发展经济、增加政府收入起到很大的促进作用。另一边方面，我国住房价格自1998年住房制度改革以后迅速上涨，多次调控都未起到明显作用。

　　地方政府的预算规模主要取决于以下两个因素：一是与本地经济发展水平相联系的财政收入规模;二是中央与地方分享财政收入的比例和财政转移支付的规模与结构。这些一经确定，地方政府可以支配财政预算规模就比较恒定。但在某个特定的财政年度内，一个地区的财政收入同当年必须完成的地方性事务所需资金往往是不均衡的，在分级预算体制下，既然地方政府不能依靠中央政府来解决资金短缺问题，又不可能通过任意开征地方税种的方式来解决资金不足问题，同时由于地方政府不得随意举借债务或筹资。

　　因此，作为一个初级行动团体的地方政府为解决由于财权和事权不对称而造成的自身财政拮据，不得不采取一系列非规范化融资方式来筹集资金，对“土地财政”的过度依赖也就不难理解。可以说，这种博弈是有制度学上的根源的，所以，必须首先从制度上着手解决问题。在政府职能、财政预算管理体制及政府间财政关系等方面进行一系列的协调。

　　对于地方政府依赖土地财政的原因，黄小虎(2007)、刘正山(2007)等大多数文献认为是我国现行财政体制即分税制改革的缺陷：现行的分税制使得地方政府的财权、事权不匹配，形成地方财政缺口，影响了地方财政的可持续性。而土地出让金全部纳入地方财政，因此地方政府有动机依赖土地财政来增加其可支配收入。

　　但这些结论基本上是通过政策层面的逻辑推断。关于这个问题，张青和胡凯(2009)构建了等式约束下地方行政长官的效用最大化模型，得出了地方政府热衷于“经营”城市，实质上是财政体制与政治体制的内在缺陷造成的。在实证方面，卢洪友等(2011)基于我国地市一级的经验数据分析表明：我国现有的财政分权模式对地方政府的土地出让行为具有显著的正向激励作用;地方政府的土地财政行为有效地缩小了地方人均真实财力缺口，并促进了地方公共产品供给和公共服务水平的提高，土地财政实则为一种“无奈之举”。同时，我国土地国有的性质也促成了地方政府对土地财政的依赖。土地资源的国有化，使得地方政府在土地分配、管理、出让活动中具有绝对的权力，更由于土地出让金受到很少的监管，土地由此成为地方政府最主要的收入来源之一。

　　现有文献对土地财政现象的解释集中于直接从财政角度研究，即土地财政依赖对房价的影。向作用，忽视了其他因素在此过程中所起的作用，而这些作用可能掩盖了土地财政对于房价的真实影响。房价既与整体宏观经济形势有关，也与房地产市场本身的供求因素有关。土地财政依赖直接影响了房地产供给市场，进而影响房价。

　　房地产市场下行的影响

　　由于房地产活动与经济发展还有地方政府财政之间存在着千丝万缕的联系，房地产市场大幅下行的危害十分巨大，不仅会显著影响经济增长和就业，而且可能危及财政金融体系的稳定运行，带来国民经济整体风险水平的上升。

　　房地产市场下行导致经济增长放缓。此外，房地产市场下行还可能通过财富效应等对支出和经济增长产生影响。房地产市场下行影响就业增加。房地产业和建筑业吸纳就业的作用十分显著。

　　房地产市场下行还可能危及金融体系的健康和提升整个经济体系的风险水平。据估计，目前我国房地产开发贷款及其他以房地产为抵押的贷款合计占到各项贷款的1/4左右。银行机构房地产贷款集中度较高，一旦房地产市场剧烈波动，银行信贷资产质量和贷款风险将明显上升，进而危及金融体系的健康运行，并提升整个经济体系的风险水平。

　　总之，由于房地产活动的重要性，房地产市场下行将会对经济的方方面面产生影响。一方面，要防范房地产市场出现急剧下跌的风险，避免由此引起的各种经济社会问题;另一方面，要认识到当前房地产市场调整总体上是温和的，某种程度上也是必要的，有利于房地产市场健康持续发展，要提高容忍度，而不宜急于出台各种“救市”措施。

　　三、对于地方财政依赖房地产市场的制度建议

　　1.建立现代财税制度。包括合理划分政府间事权与支出责任、优化政府转移支付制度、健全地方税体系等，夯实地方财政收入，缓解地方财政压力。党的十九大报告提出“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”。要按照中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革这一创新思路，理顺财政体制和支出责任，从源头上摆脱地方政府对土地财政的过度依赖，遏制土地财政务产生的制度根源。

　　2.规范政府供地机制。完善土地制度改革。首先要优化土地出让制度;其次要改革土地管理制度，将农民放弃土地使用权的补偿收益与土地开发所产生的级差收益直接挂钩，真正保障失地农民的根本利益，并逐步探索公平合理的土地增收分配方式;尝试把农村集体经营性建设用地用来建设租赁住房，有步骤地推动和建立供应主体多元化及租购渠道多样化并举的住房制度。

　　3.建立科学的地方官员政绩考核制度。完善监督管理制度。改变官员考核和晋升机制，不唯GDP，不唯经济发展速度，逐步引导地方政府及官员摆正公共主体的身份，避免对未来经济发展的透支，将民生问题、环保问题、债务问题等均列为入到考核指标，还要建立离任追责等长效问责机制，避免为了政绩而过度依赖土地财政;还应充分发挥地方人民代表大会的监督作用，从而限制其过分追求土地出让收入和变相抬高住房价格的行为。

　　四、结论与建议

　　房地产市场下行对于地方财政的影响是不可忽视的，房地产价格的波动可能导致地方政府财政收入缺口变大，地方政府举债的风险也可能加剧，为减因房地产市场下行风险给地方财政带来过多的压力，我们给出以下建议：

　　1.加强中央对地方政府土地财政的管理力度。积极改善地方政府的财政状况，合理调整中央和地方财政关系，解决地方财源不足问题。中央政府可以通过调控地方政府使用土地财政的权限来降低地方政府对土地财政的依赖度，防止地方政府将土地作为负债的一个重要手段，将房地产开发作为地方发展的措施，防止因土地价格波动和房地产价格波动导致地方政府负债风险积累。

　　2.科学规划土地供应及房地产开发。政府每年应合理做出土地供应及房地产开发的计划和规划，切实落实租房的保障政策，从而提高房屋在市场的流动性，发布较为合理的房地产调控政策达到稳定房价的目的。

　　3.逐步降低地方政府的土地财政依赖度。中央政府适当调整部分财政收入比例转移给地方政府，从而减少地方财政受房地产市场下行的影响。

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　　作者简介：胡清玄、周盈

　　金融论文投稿刊物：《金融市场研究》(月刊)创刊于2012年，是由中国人民银行主管、中国银行间市场交易商协会主办，国内外公开发行的金融类月刊。以研究中外金融市场发展理论、实务理论评析、制度比较、市场创新的理论逻辑等为重点，秉承“前沿性、创新性、实用性”理念，面向市场，为关注、关心和推动中国金融市场改革发展的人士提供交流和探讨经济金融问题的平台，奉献最新研究成果。

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