城市交通轨道建设引入PPP模式经验思考

　　[提要]PPP模式是一种新型的融资模式，较多运用于我国的交通领域。北京地铁四号线作为我国交通轨道运输行业第一个正式批复实施的特许经营项目，其建设和运营的成功经验对大力推进PPP模式具有重大的借鉴意义。本文通过总结北京地铁四号线项目的成功和不足，以期为我国城市交通轨道建设引入PPP模式提供参考。

　　关键词：PPP模式;基础设施建设;轨道交通

　　一、引言

　　PPP，又称公私合作伙伴关系，是一种自20世纪90年代以后出现的新型融资模式。广义上的PPP指社会资本和政府部门为了提供公众需要的公共产品，而达成的合作伙伴关系。一般来说，PPP模式主要有公私合作、利益共享、风险共担这三个特点。我国在《关于2014年中央和地方预算草案的报告》中首次使用了PPP的概念，并明确提出要“推广运用PPP模式，支持建立多元可持续的城镇化建设资金保障机制”。

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　　2014年以来，我国开展的PPP项目数量达到1，619个，投入资金1.2万亿元，涵盖了交通运输、基础设施建设、教育等多个方面。根据我国PPP项目信息公开官方网站上的《全国PPP综合信息平台管理库项目2021年1月报摘要》，交通运输领域的在库项目投资额1月净增量占比最高，达到776亿元，远远超过以47亿元位居第二的市政工程。由此可见，相较于其他领域，PPP模式在我国城市交通运输领域的运用更为广泛。

　　这一方面是因为随着经济社会的快速发展，人们对于交通的需求与日俱增。特别是在国家“十三五”建设时期，交通基础设施建设任务十分繁重，对于资金的需求量巨大，仅靠政府财政资金支持难以维系;另一方面PPP模式在我国交通领域的运用案例较多，相关经验储备比较丰富，最早的雏形可追溯到1906年6月开工的新宁铁路。改革开放以来，广东电白高速公路、广州北环高速公路、广深高速公路等项目也为我国在城市交通轨道建设中运用PPP模式积累了宝贵的经验。

　　其中，北京地铁四号线的成功实施对于在我国推广PPP模式具有重要的借鉴意义。北京地铁四号线是我国第一个在建设过程中运用PPP模式的地铁线路。该项目自2004年开工后，于2009年正式运营，迄今为止运营状况良好，为当时的北京市政府有效地缓解了交通轨道建设的资金压力。

　　二、北京地铁四号线案例分析

　　(一)引入竞争机制，提高运营管理水平，转变政府职能。北京地铁四号线项目引入的社会资本方为香港铁路公司，该地铁系统2019年营收545亿港元，股东利润119.32亿港元，财力雄厚。在地铁路线建设和管理运营方面，香港地铁有着十分突出的专业能力和丰富经验，为后期地铁四号线项目的开展提供了有力的资金和技术支持。按照北京市基础设施投资有限公司披露的数据，京投公司、香港地铁公司和首创集团分别按照2∶49∶49的比例出资，注册北京京港地铁有限公司，主要负责项目的B部分，全程参与四号线建设，并提出了“建营合一”的先进理念。

　　香港地铁的加入，带来了国际先进的地铁建设、管理和运营经验，同时也推动了北京市地铁行业投资和运营主体的多元化进程，在北京市地铁行业内形成了激励，激活了产业活力，促进了技术、管理和服务水平的提升。此外，该项目通过明文条款，清楚地划分了北京市政府和社会资本在投资、建设、运营等各个环节中应当履行的义务和享有的权利。按照协议规定，北京市政府主要承担对项目建设和运营情况的监测任务，这有利于北京市政府从公共基础设施服务的提供者身份逐渐转变为一个监管者的角色，跳脱传统政府职能的束缚和局限，有助于实现政府职能的转变和升级。

　　(二)合理设置投融资结构，充分发挥各方优势，实现政企双赢。根据协议规定，北京地铁四号线工程分为两部分，其中第一部分主要为地铁楼等土木建造，投资额占比70%，由京投公司负责，属于政府方的投资部分;第二部分主要由京港地铁负责，主要是机电设备建设，属于社会资本方的投资部分。北京地铁四号线中，政府和社会资本的出资比例为7∶3。虽然北京市政府占据更高的投资比例，但在北京四号线的日常运营过程中，北京市政府并不出手干涉，而是充分给予京港公司独立运营的空间。《北京地铁4号线特许经营协议》规定，北京市政府仅拥有4号线定价权、建设和运营监管权以及特殊情况下的介入权。这在很大程度上保证了运营公司的独立性，提高了地铁运营的效率水平。此外，京港地铁设置的2∶49∶49的股权比例，保证了三方中不存在绝对控股方，这有利于充分调动各方积极性，大力发挥彼此的优势，达到政企双赢的效果。

　　(三)遵守契约精神，提升政府信誉，加强监管力度。孙学工(2015)通过调研发现，在PPP项目实施的过程中，政府方以换届、财务问题等理由违反合约的现象时有出现。合作企业却常常会因为顾虑政企关系而放弃诉诸法律手段。可以说，在PPP模式中，政府凭借其行政权力往往处于较为有利的形势，而这也成为了一些地方政府肆意“毁约”的原因。长此以往，社会资本对于政府的信任程度将逐渐降低，以至于一些地方政府在寻找PPP项目的合作伙伴时陷入窘境。在北京地铁四号线项目中，北京市政府和企业双方建立了良好的合作关系。通过签署《特许经营协议》等重要文件，有效地明确了各方的责任义务，做到风险共担、利益共享。各方严格遵守《特许经营协议》的条约，从项目开展到完工运营，从未出现过重大的矛盾冲突和协议缺陷，实现了工程的顺利运营。

　　(四)重视前期规划和设计，为项目开展打下良好基础。城市轨道交通的建设是一项非常复杂的工程，投资巨大，涵盖土木工程、金融、法律、财务等各个方面的知识。北京市政府从2003年就开始着手制订北京地铁四号线的建设方案，经历了前期筹划、研讨和批复、谈判与协议签署四个阶段，历经三年，才最终于2006年正式签订《特许经营协议》。得益于前期周密的顶层设计，北京地铁四号线项目才能够避免在建设和运营的过程中出现混乱。

　　三、思考与建议

　　北京地铁四号线的成功建设与运营为在我国城市交通轨道建设领域推广PPP模式发挥了示范性作用，但这其中也出现了许多问题。就PPP模式本身而言，它是一种基础设施投资的提供方式。PPP模式的目的和意义就在于减轻政府的财政资金压力，但在北京地铁四号线项目中，北京市政府每年提供的财政补贴高达7亿元，而该项目引入的社会资本也不过46亿元，在这种情况下，北京市政府实际上只是把“长期资金负担”转化成了“短期资金负担”，政府的财政资金压力依旧很重。

　　因此，四号线项目中，政府财政资金的过度介入导致了PPP模式没能发挥其应有的优势。除此之外，关于我国PPP项目的申报和开展流程的明文规定尚未完善，缺乏明确的要求，导致项目开展拖沓、社会资本信任不足而持续观望、税费重复缴纳等诸多问题的出现。针对北京地铁四号线项目实施过程中出现的问题和成功经验，本文提出以下几点建议：

　　(一)推动PPP模式规范化、法制化建设。近年来，我国虽然出台了诸多规范PPP模式运作的文件，但大多是以指导意见、通知和管理办法的形式生效，并未形成系统的法律体系，PPP模式中各方的权利与义务、项目开展所需的文件和实施流程等，都缺少权威的法律文件予以界定。这无疑增加了实施PPP模式的难度，大部分项目都只能采取一事一议的方式进行协商沟通，大大拖延了项目完工的时间。我国应当加快PPP立法的进程，通过明确的法律条文来增强社会资本对于PPP模式的信任，明晰PPP模式的法律认定、适用范围、合同的法律属性等。在没有明确的PPP法律法规的情况下，由于PPP模式一般都是由政府牵头，如果政府方进行违约，社会资本方常常处于弱势地位。因此，通过法律明确项目过程中双方的责任与义务，合理划分政府方和社会资本方的利益分配，保障社会资本方的收益权和因政府违约而寻求赔偿的权利，让社会资本看到获利的可能性和长期合作的可行性，规范PPP模式的运用。

　　(二)转变思想观念和政府职能定位，充分发挥PPP模式的作用。目前，我国政府PPP模式运用存在着普遍的政府“重融资，轻管理”的问题，严重地制约着PPP模式的健康持续发展和效用发挥。就PPP模式本身而言，其促使私人部门的资金转移到基础设施建设中，而不是单纯地依靠金融机构。通过引入企业相互借鉴合作，在不同领域打造可以建立长期合作关系的伙伴企业，为未来潜在的PPP项目开展积累人脉，而不是什么都由政府一手包办。正如《特许协议》规定的，北京市政府仅拥有北京地铁四号线的定价权、建设和运营监督权以及特殊情况下的介入权。政府应当主动转变自身职能定位，积极承担起监管者的责任。适当放权，激活企业自主性，使各方充分发挥自己的优势。

　　(三)推进票制票价调整机制。投入的资本是否能收回并带来可观的回报，这是引入社会资本的关键问题。社会资本方获取的投资回报主要来源有票价、政府补贴和其他经营收入。由于我国地铁的准公益性属性，票价维持在较低的水平。而为了保持一定的利润和持续的运营，政府必须要通过补贴等形式对社会资本进行一定的支持。制定合理的地铁票价定价机制，既有利于吸引社会资本的投资，也有利于缓解政府的资金压力。

　　王灏(2004)通过搜集数据证明“政府划限价水平，运营商定具体价格”的票价机制比较顺应PPP模式在城市轨道交通项目中的运作要求。在这种票价政策下，政府方规定地铁票的原始价格，根据票价调整历史情况确定调整年限，再基于当年的居民消费物价指数等制定价格变动系数上限，运营公司可以在政府规定的价格浮动水平间自主定价。在这种票价机制下，社会资本方既可以得到较为可观的回报收益，也可以在未来的竞争中通过价格的灵活性保持优势。此外，明确透明的票价机制也有利于博得社会资本方的信任。对于政府而言，更容易在招商阶段接触到更多感兴趣的社会资本合作伙伴，进而形成社会资本方和政府方的双赢局面。

　　主要参考文献：

　　[1]贾康，孙洁.公私伙伴关系(PPP)的概念、起源、特征与功能[J].财政研究，2009(10).

　　[2]中国财政学会公私合作(PPP)研究专业委员会课题组，贾康，孙洁.北京地铁四号线PPP项目案例分析[J].经济研究参考，2014(13).

　　[3]武树礼.城市轨道交通建设引入PPP模式研究——以北京地铁四号线为例[J].新视野，2014(06).

　　[4]郭上.北京地铁四号线PPP模式案例分析[J].中国财政，2014(09).

　　[5]王广宏，赵永珊，徐学才.北京地铁四号线项目PPP模式应用研究[J].合作经济与科技，2015(23).

　　作者：徐惠文

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