环境风险视域下企业自我规制研究

　　[摘要]企业自我环境规制是应对环境风险的积极策略。《关于构建现代环境治理体系的指导意见》明确提出健全环境治理企业责任体系，强调深化企业主体作用，实现政府治理和社会调节、企业自治良性互动。在“治理”语境下，环境治理已不是政府单方职责，企业自治也被吸纳成为一种制度性的力量改变着环境治理权力格局和整体结构。本文在对企业自我环境规制进行界定和分析其正当性的基础上，整理了企业自我环境规制在中国的实践，进而提出优化企业自我环境规制的策略。

　　[关键词]环境风险;企业自治;自我规制;环境规制

　　一、引言

　　近年来，由PX(对二甲苯)、垃圾焚烧等项目引发的环境邻避事件在我国层出不穷，此类事件的处理多以项目的停建或缓建终结。从学界对环境邻避事件的研究以及事件的实际解决过程来看，关注的主体多为政府和项目选址地居民，对涉事项目企业鲜有提及，项目企业在解决环境邻避事件中的主体作用未能得到有效发挥。项目选址地居民对建设项目可能引发环境风险的担忧是造成环境邻避事件的一个重要因素，如果项目企业能主动承担主体责任，切实预防环境风险的发生，则有利于缓解项目选址地居民对建设项目的恐惧心理，减少环境邻避事件的发生。

　　建设项目的停建或缓建都只是对环境邻避事件的消极应对，项目企业优化环境自我规制，降低环境风险，增强民众的信任感，才是应对环境邻避事件的积极策略。2020年3月，《关于构建现代环境治理体系的指导意见》明确提出健全环境治理企业责任体系，强调要深化企业主体作用，实现政府治理和社会调节、企业自治良性互动。这里提到的“企业自治”体现了对企业自我环境规制的要求。在现代环境治理体系中，如何发挥企业主体能动性，优化企业自我环境规制是我们亟待解决的问题。

　　二、文献综述

　　企业自我环境规制的法理基础源于反身法。反身法概念由德国法社会学学者Teubner[1]提出。其问题意识源于对现代法律演化危机的思考：在现行的实在法系统不能胜任功能分化社会的复杂性的情形下，如何寻求法律秩序的相应转变。

　　Teubner将法律的演进分为形式法、实质法和反身法三个阶段。从脉络上分析，反身法是对Nonet和Selznick[2]的回应型法理论的反思性发展，并借用Habermas对现代法理性的界分从规范理性、内在理性、系统理性三个维度展开了反身法的理论架构。在规范理性维度，提倡受规整的自治，促进社会子系统积极的自我学习;在内部理性维度，取而代之的是间接和抽象的社会控制手段;在系统理性维度，尊重社会子系统自身运行规律。规制与治理学者将反身法的理念用于规制研究。

　　Ayres和Braithwaite[3]对规制理论研究有拓荒性贡献，他们的主要观点是：更加有效和更为正当的规制应是与被规制主体的自我治理能力进行有效合作，这既涉及在不借助于正式执行机制的前提下促进企业守法，也包括利用干预度更高的规制措施推动有效的自我规制。Schutte和Lenoble[4]将为实现公共利益而进行的反身治理，界定为包含集体行动的过程。理论界对自我规制的理论研究历时较短，初期主要散见于法理学界对自我规制的理论来源反身法的研究。

　　季卫东[5]认为，反身法思路的特点在于“改善法制与社会的结构性衔接方式”，提倡在私法和社会法领域中实行有控制的自治管理。张骐[6]认为基于法律自创生理论的反身法为法律和社会改革提供了一种非常有价值的、独特的思维方法和理论工具。王小钢[7]则指出，不能通过在反身法中加入日常意义上的反思元素来制造所谓的适应中国社会背景的反思型法制。

　　行政法学界和环境法学界陆续有学者将法社会学的反身法理论应用于环境规制研究。高秦伟[8]指出现代社会政府规制难以应对各种复杂的经济社会问题，引导私人主体积极主动地展开自我规制，成为国家规制模式发展成功与否的关键。谭冰霖[9]从社会系统论角度分析，当前环境治理成效不佳的一个重要症结在于传统规制模式对“命令-控制”路径依赖，提倡以反身法结合其他直接针对企业行为的规制模式，并提出以系统化培育企业自觉提升环境表现为核心的第三代环境规制。杜辉[10]在研究环境私主体治理法治进路的基础上，以标准、规则制定为中心创建自我规制的制度体系。邓可祝[11]从管理导向的角度认为构建企业自我环境规制的本质是发挥企业的自治功能。

　　王清军[12]认为自我规制与环境法有非常密切的关系，自我规制是解决环境问题的有效法律机制。综上，学界对企业自我环境规制的研究主要集中于理论层面，理论建立的基础多是域外环境治理经验，对本土环境治理实践思考不足。本文立足弥补这一缺陷，在对企业自我环境规制进行界定和分析其正当性的基础上，整理了企业自我环境规制在中国的实践，进而提出优化企业自我环境规制的策略。

　　三、企业自我环境规制的界定及正当性基础

　　(一)企业自我环境规制的界定

　　企业自我环境规制是自我规制理论在环境治理中的应用。自我规制源于英文“Self-Regulation”的中文译名，是相对于传统命令与控制型规制(CommandandControlRegulation)的另一种规制型态。近年来，“自我规制”广泛出现于规制或治理学术领域，实践中具体运用于环境保护、食品安全、网络治理等领域。但学界对自我规制并未形成一个普遍接受的定义。有学者偏向于从守法角度将自我规制界定为政府规制下的自我规制，强调自我规制主要依赖于个别企业在守法时的良好意愿与合作态度。[13]也有学者认为自我规制独立并平行于政府规制，更倾向于强调企业自我规制的自愿性。

　　鉴于自我规制不存在令各方都满意的定义，本文通过概括自我规制的特征，借以阐明企业自我环境规制的定义。自我规制的特征呈现为三个方面。其一，自我规制的主体范围既包括企业个体，也包括具有集体性质的行业协会等。其二，自我规制的功能是协助国家完成治理的公共任务。国家利用企业的自我规制行为间接达到规制的目的。[8]企业自我规制并非单纯的自治，其更强调的是与政府治理良性互动。其三，自我规制的内容体现为企业在执法前提下的自律和非强制执行下的自治。

　　企业在执法前提下的自律属政府规制下的自我规制，它超越被动守法，是企业对法律法规的主动遵从。非强制执行下的自治属自愿的自我规制，是企业在没有外在强制力量时出于良好社会声誉可能带来经济利益的激励，自愿地约束自己的行为。综合上述特征，企业自我环境规制可以定义为：企业主体出于遵守环境法规或追求自身利益的需要，自主设定并实施行为规则，协助政府履行环境治理的公共责任。

　　(二)企业自我环境规制的正当性基础

　　一直以来，我国环境治理主要围绕环保法规-政府权力运行这个主线展开，以执法为基础，通过强化专职机关的执法能力最大限度地履行环境治理职能。[10]环境治理是传统行政权范畴，而企业自我环境规制涵摄私主体对环境治理事务的涉入，具有分享环境治理公权力的性质，[12]因而面临正当性质疑。在此，有必要明晰企业自我环境规制的正当性基础。

　　1.企业自我环境规制是应对环境风险的必然之举

　　我国环境法建构的基础是危害防止理念，危害防止强调的是环境损害的确定性和危险的可预测性。以确定性损害和可预测性危险为基础建立的环境法体系，在公法层面确立了以秩序行政为核心的权力规制模式，通过设立环保行政机关、设定禁止性行为和规范、对违法者予以制裁等方式对污染和破坏生态环境的行为进行规制。[14]随着社会现代化进程的推进，工业化和科学技术发展给人类带来物质财富的同时也引发了一系列风险。

　　“风险”俨然已成为现代性的常态，环境邻避事件的发生就在于规避此类不可预测的环境风险。“风险的出现，推翻了经典科学所仰赖的确定性和可预测性，”[14]建立在确定性损害和可预测性危险基础上的公权力规制模式对此难以应对。但如果基于此而无视风险的存在，一旦风险变为现实的损害，则后果往往不可逆转。因此，为应对环境风险，行政规制应转向更为积极的风险预防。风险预防的宗旨是专注于风险可能产生的根源，从事生产经营活动的企业对自身生产经营活动中可能引发的环境风险更为知情，风险预防最终必须落实到企业的日常管理行为中。企业自我规制是应对环境风险的必然选择。

　　2.企业自我环境规制与政府规制目标的趋同性

　　利益是否契合是政府向私主体开放公共事务治理空间的判断标准。[10]企业自我环境规制与政府环境治理目标趋同是企业自我规制获得正当性的前提。

　　2014年修订后的《环境保护法》明确环境保护的目标为“保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”。为实现这一共同目标，企业自我环境规制才有协作政府环境治理的可能。须明确的是，企业自我环境规制并非政府将环境治理事务转移给企业，而是借力企业自我规制间接达到环境规制的目的。企业自我环境规制是将企业被动守法转化为主动守法状态，合规性是企业自我环境规制的最低要求。企业将环保合规性要求内化为日常行为规范，从前端预防环境风险的发生。政府由执法性质的事后监管转向利用企业自律行为的事前预防，间接实现环境规制的目标。政府和企业的关系由“执法者与被执法者”的权力强制向度转向“合作-协力”的共同治理向度。[10]3.企业自我环境规制是企业主体责任的履行形式企业自我环境规制的正当性可溯源于企业主体责任的法定性。

　　我国《环境保护法》第6条第3款以立法形式明确了企业的环境主体责任，即“企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任。”企业除对实然的环境损害承担责任外，还具有预防环境污染和生态破坏的责任。《关于构建现代环境治理体系的指导意见》进一步强调要深化环境治理中企业的主体作用，并明示企业主体作用以“企业自治”的形式呈现，这预示国家对企业主体责任提出更高要求，希望企业通过自我环境规制主动履行主体责任，强化从源头治理，提高环境治理质量，而非单纯依赖行政执法的威慑力来促进企业遵从。

　　四、企业自我环境规制的制度实践

　　企业自我环境规制虽然在我国尚处于发展中的研究性概念，[12]但实践中已有相关制度生成。依托企业自我环境规制的概念，实践中主要以政府规制下的自我规制和自愿性环境规制两种形式呈现。

　　(一)政府规制下的自我规制

　　政府规制下的自我规制，即受规制的自我规制，是企业对法律法规的主动遵从。政府规制下的自我规制既强调企业在执法前提下的自律，也希望借助柔性的方式，促成企业自主守法。

　　1.以自证守法为核心的排污许可制改革定位为固定污染源监管核心制度的排污许可制改革，其内蕴的对企业自证守法的要求是政府规制下企业自我规制的制度实践。党的十八大以来，排污许可制作为环境治理的一项基础制度受到了前所未有的重视。[15]2015年《生态文明体制改革总体方案》提出完善污染物排放许可制，2016年国务院办公厅印发《控制污染物排放许可制实施方案》，原环保部相继出台《排污许可证管理暂行规定》和《排污许可管理办法(试行)》，共同推动实施排污许可制改革。排污许可制从与污染总量控制密切相关的附属制度进化为固定污染源监管的核心制度。

　　排污许可制改革预示环境治理思路的一个重要转向是由过去被动、事后、补救转向主动、事前、预防，在强调政府对企业的监管的同时，更希望通过制度设计，引导企业管理和约束自身排污行为。排污许可制改革将排污治理的责任切实回归企业，从许可证申请到许可管理各项环节都融入对企业自我规制的要求。排污许可证申请表第四项明晰环境管理要求包含自行监测信息表以及生产设施和污染设施环境管理台帐信息表的记录。排污许可申请材料须提供环境污染源自行监测方案，并承诺开展自行监测，进行台账记录并按时提交执行报告，及时公开信息。取得排污许可证后，排污企业应当按照排污许可证规定，开展自行监测，并保存原始监测记录。

　　建立环境管理台账制度，记录主要生产设施运行情况、污染防治设施运行情况、污染物实际排放浓度和排放量;按照排污许可证规定的内容、频次编制并提交排污许可证执行报告，报告生产 信息、污染防治设施运行情况、污染物排放情况等内容。依照《控制污染物排放许可制实施方案》部署，我国依次对火电、造纸行业企业、重点行业及产能过剩行业企业核发排污许可证，最后覆盖全部固定污染源。截至2020年，273.44万家固定污染源纳入排污许可管理范围，全国基本完成排污许可证核发。[16]

　　今后，我国对企业自我规制的守法要求主要体现在排污许可制的实施上。2.环境守法导则为引导和规范企业自主环境管理，提升企业环境守法能力，环保部门以颁发企业环境守法导则的形式指导企业加强环境管理。自2010年颁行《电解金属锰企业环境守法导则》以来，陆续出台《燃煤火电企业环境守法导则》《印染企业环境守法导则》《合成氨企业环境守法导则》《制浆造纸企业环境守法导则》。

　　守法导则在法律性质上属行政指导性文件，对企业不具有强制执行力。其类似于环境守法指南，是对企业环境守法知识的系统性整合，内容涵盖守法依据、基本环境权利和义务、建设项目环境守法、污染防治及环境应急管理、环境管理制度、企业内部环境管理措施、主要环境违法行为法律责任，并附带企业内部环境管理制度范例，从法律和技术上对企业如何环境守法进行了非常详细的指导。

　　环境守法导则的出台，表明我国环境治理的思路并非单纯依赖行政执法的威慑力来促进企业守法，也希望借助柔性的方式，通过对企业帮助和指导来促成企业自主守法。[17]守法导则对于有守法意愿但缺乏守法能力的企业具有非常强的指导意义。然而，我国环境守法导则的推行，止步于2015年颁发的《制浆造纸企业环境守法导则》，后续并未出台新的环境守法导则。

　　(二)自愿性环境规制

　　自愿性环境规制是非强制执行下的自我规制，企业在没有外在强制力量时出于良好社会声誉可能带来经济利益的激励，自愿地约束自己的行为。自愿性环境规制主要表现为企业自愿实施环境管理体系标准，签署自愿环境协议。环境管理体系标准是对先进的环境管理经验的提炼和浓缩，并将其转化为标准化的、具体可供操作的管理工具和手段。我国企业参与最多的是ISO14001环境管理体系认证。此外，生态管理审核体系(EMAS)在我国也有所推广和运用。

　　1.ISO14001环境管理体系认证

　　ISO14001标准是ISO14000环境管理系列标准的核心标准，是该系列标准中唯一可供申请认证的标准。ISO14000环境管理系列标准是国际标准化组织为促进各国环境管理体系标准的统一，减少国际贸易壁垒而制定。ISO14001环境管理体系标准由国际标准化组织于1996年颁布，先后经历了2004年、2015年二次版本更新。

　　ISO14001标准是自愿性的环境管理体系标准，企业可以自愿实施并可寻求认证，目的是在标准的指导下建立有效的环境管理体系，作为自身采取正确的环境行为、持续改进环境质量的基础。通过实施ISO14001环境管理体系标准，让企业主动地制定环境方针、环境目标与指标及环境管理方案，并通过第三方认证的审核制度，建立企业环境行为的有效约束机制，从管理职能上将环境保护贯穿、渗透到企业的各项基本活动中。我国于1997年将ISO14001环境管理体系标准转化为国家标准GB/T24000-ISO14001，并逐步建立环境管理体系认证国家认可制度，由国家认证认可监督管理委员会对中国ISO14001环境管理体系认证实施统一管理。

　　据国家认证认可监督管理委员会的统计数据显示，截至2021年7月，发放ISO14001环境管理体系认证证书共计341955张，获证企业331613家。[18]企业通过ISO14001环境管理体系认证是否对提高环境绩效有正向作用?对此，学界研究表明，环境管理体系认证对环境绩效有正向激励作用，但在新《环境保护法》实施后更加显现，而且国有控股公司较非国有控股公司表现更强的激励作用。[19]不可否认，实践中有一些企业只是把通过环境管理体系认证作为获取经济利益的手段，注重形式大于内容，环境管理体系认证市场尚不健全导致一些认证机构对企业的认证流程流于形式。

　　2.生态管理审核体系(EMAS)

　　生态管理审核体系(Eco-ManagementandAuditScheme，EMAS)是欧盟发布的一项自愿性环境管理工具，旨在提高环境绩效。

　　与ISO14001环境管理体系标准相比，EMAS对环境声明和环境绩效方面有严格的要求。欧盟于1995年开始实施EMAS，仅针对欧盟成员国组织注册，2010年开始向所有非欧盟成员国开放。为了探索在中国推广EMAS的可行性和适用性，中国21世纪议程管理中心在欧盟“转变亚洲”计划的资助下，开展了中国生态管理审核体系(EMAS)能力建设项目，帮助企业提高环境管理能力。项目在天津、江苏、四川、广东等9个省(自治区、直辖市)约150个EMAS企业推进试点，初步探索了EMAS在中国的适用模式。[20]总体来说，相较于ISO14001环境管理体系，中国企业和公众对EMAS的了解程度不高，EMAS在中国推广应用的潜力仍然有待挖掘。

　　3.自愿环境协议自愿环境协议是企业、政府或非营利组织之间签订的一种非法定协议，旨在提高资源利用效率，改善环境质量。[21]自愿环境协议在我国主要应用于节能减排，它改变以往节能减排政府主导的格局，更加注重发挥企业的主动性促进节能减排。

　　我国自1999年开展节能自愿协议项目，由原国家经贸委与美国帕克德基金会和能源基金会共同实施，由中国节能协会具体组织项目实施。通过调研分析钢铁、化工、石化等高耗能产业，并对山东、上海、江苏等地进行对比分析，中国节能协会选择在山东省的钢铁行业开展自愿协议政策试点。2003年山东经贸委与济南钢铁厂和莱芜钢铁厂签订首个节能环境协议，开始实施自愿协议试点。2005年试点结束时，两家企业的主要节能指标都达到自愿协议设定的目标，共节能36.19万吨标准煤。[22]

　　此后，由国家发改委、联合国开发计划署、全球环境基金共同发起的中国终端能效项目，欧盟“中国城市环境管理自愿协议试点”等自愿环境协议项目在我国陆续展开。从我国已实施的自愿环境协议来看，自愿环境协议主要以政府和国际基金合作在中国进行项目试点的形式开展，试点虽取得一定成效，但实施领域多限于高耗能企业，且自愿协议的形式比较单一，基本都是政府设立、企业参与的自愿项目类型，企业自愿的“意愿性”稍微欠缺，自愿环境协议虽然试点十余年，但仍未在我国大范围推广。

　　五、企业自我环境规制的优化策略

　　从企业自我环境规制的实践来看，企业自我环境规制主要依靠政府推动，企业自我规制能力不足是最为严峻的挑战。在我国高度重视生态文明，经济转向高质量发展阶段的形势下，严格落实企业环境责任已是必然。现实条件下，优化企业自我环境规制首先要增强企业的守法意愿，其次是提高企业对环境法规的遵从能力，最后是加强超越合规的能力建设。企业自我环境规制的优化过程内蕴政府、企业与社会的良性互动。

　　六、结语

　　本文从环境邻避事件的治理引发对企业自我环境规制的思考，认为学界对邻避事件的研究过多关注政府和涉事群众，而忽视了事件的另一主体——项目企业。诸如垃圾焚烧发电等邻避风险项目在我国已有扩大趋势，现实问题已经不是上不上项目，而是如何降低邻避项目的环境风险。政府监管只是外力，降低邻避项目环境风险根本要落实到项目运营方企业自身。邻避风险项目特别需要企业主动守法运营，降低环境风险概率。2020年《关于构建现代环境治理体系的指导意见》明确提出“企业自治”，强调政府治理和社会调节、企业自治良性互动。

　　这预示在“治理”语境下，“决策者正在矫正对环境治理权力结构”的认知[27]，从偏重政府监管的权威模式转向解决实际问题的有效治理，环境治理已不是政府单方职责，企业自治也被吸纳成为一种制度性的力量改变着环境治理权力格局和整体结构。[27]企业自治已不是政府监管下的被动守法，而是自主守法，达到环境治理目标，也即学理上的企业自我环境规制。企业自我环境规制在我国虽然有一定的实践，但学界对此关注较少，本文仅做了一些初步探讨，在企业自我环境规制的优化策略上还有待深入研究。

　　参考文献:

　　[1]TeubnerG..SubstantiveandReflexiveElementsinModernLaw[J].LawandSocietyReview,1983,7(2):239-285.

　　[2]NonetPhilippe,SelznickPhilip.LawandSocietyinTransition:TowardResponsiveLaw[M].NewYork:Harper&Row,1978.

　　[3]LanAyres，JohnBraithwaite.ResponsiveRegulation：TranscendingtheDeregulationDebate[M].NewYork:OxfordUniversityPress,1992.

　　[4]OlivierDeSchutter，JacquesLenoble.ReflecxiveGovernance：RedefiningthePublicInterestinaPluralisticWorld[M].Oxford：HartPublishing，2010.

　　[5]季卫东.“当代法学名著译丛”评介(选登)[J].比较法研究，1994，(1):50-76.

　　作者：谢丹

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