欧盟林业生物经济政策与借鉴

　　摘要：森林是最大的陆地生物可再生资源，贡献于生物经济发展的潜力巨大。欧盟 2018 年颁布了《欧盟生物经济战略》，以推动可持续循环生物经济发展。文中梳理欧盟林业生物经济的概念、发展现状以及相应在投资、市场等领域的政策，指出中国林业生物经济发展还处于起步阶段，建议从强化顶层设计、系统化行业支撑、积极引导投资、促进研发等方面完善我国林业生物经济发展政策。

　　关键词：林业生物经济，政策框架，发展模式，中国，欧盟

　　21 世纪以来实现可持续发展及应对气候变化成为全球发展中最为重要的 2 个议题。欧盟在发展中也面临着如何在原材料和能源的使用中逐步淘汰使用不可再生的石化资源，取而代之以可再生资源的问题。2005 年欧盟首次提出了生物经济的概念，并将可循环生物经济视为取代不可再生石化经济的新发展模式;2012 年欧洲议会通过了首个《欧洲生物经济战略》和相应的行动计划，标志着生物经济战略在欧盟的确立，2018 年又对战略及计划进行了修订;2021 年欧盟颁布的《2030 欧盟新森林战略》中再次强调了林业生物经济的发展。

　　自 1992 年环发大会后，中国积极践行可持续发展理念，探索实现可持续发展和应对气候变化的新发展道路与模式。2007 年科技部提出了生物经济“三步走”战略;2016 年国务院印发的《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》将生物经济列为重点发展新兴产业之一，标志着生物经济成为推动可持续发展的创新经济模式。当前，我国对林业生物经济的探讨还处于起步发展阶段，目前与林业生物经济有关的政策分散在绿色建筑、森林应对气候变化和林业生物质能源等领域，分别体现在国家不同的战略和规划中，没有形成系统的政策体系，也缺乏应有的市场支持、投融资政策支持和相关政策间的协调机制，制约了林业生物经济发展潜力的发挥。本文将梳理欧盟林业生物经济相关概念、领域与政策，为完善中国林业生物经济发展政策提供借鉴。

　　1 欧盟对生物经济及林业生物经济的界定

　　2018 年更新的《欧盟生物经济战略》中将生物经济定义为依赖生物资源的所有部门和系统及其功能实现的过程与机制。这里的生物资源包括动物、植物、微生物和衍生生物质及有机废物。生物经济涉及陆地和海洋生态系统及其提供的服务以及相互联系，涵盖所有使用和生产生物资源的初级生产部门，如农业、林业、渔业和水产养殖等，以及所有使用生物资源和生产食品、饲料、生物基产品、能源和服务的经济和工业部门。2018 年《欧盟生物经济战略》的更新旨在加速欧盟可持续生物经济的部署，最大限度地发挥生物经济对欧盟实现 2030 年可持续发展目标(SDG)以及落实《巴黎协定》的贡献，并强调了生物经济的可持续性和可循环性 2 个属性。

　　2012 年发布和 2018 更新的《欧盟生物经济战略》中设定了 5 个目标：1)确保粮食安全;2)可持续管理自然资源;3)减少对不可再生资源的依赖;4)减缓和适应气候变化;5)增强欧盟竞争力并创造就业机会[1]。学者们也对生物经济的定义进行了探讨。根据 Palahí等[2]和 Hetemäki 等[3]的定义，循环生物经济包括生态系统服务，生物资源(植物、动物和有机废物)可持续经营，以及生态系统边界内食品、饲料、能源和生物材料的循环转化。循环性不仅包含连续生产的理念，还包括用最少的投入和系统废弃物产出产品和服务的活动。

　　2012 年发布并于 2018 年更新的《欧盟生物经济战略》在可持续管理自然资源目标中明确包括森林资源。其行动计划中的优先领域包括林业、纸浆、造纸生产以及与森林相关的生物技术和生物质能源。尽管欧盟官方并未给出林业生物经济的定义，但欧洲学者主流观点认为林业生物经济包括所有与森林和森林生态系统服务相关的经济活动。林业生物经济强调环境和社会可持续性，用木材作为原材料的林业生物经济部门必须保持森林其他社会功能和生态功能的平衡。林业生物经济的发展需要建立多部门和多参与者沟通的平台，确保民间组织(如消费者、森林所有者)、私营部门(包括行业部门)、学术机构和政策制定者能就林业生物经济发展的政策、行动进行充分的沟通交流[4]。

　　可以看到，欧洲对林业生物经济的界定强调以传统木质林产品和木质纤维为原料的创新产品的可持续、可循环发展及利用，也包括了森林生态服务功能的良好管理。从界定上看，欧盟的林业生物经济概念较为系统和全面，包括了森林作为原材料的传统加工利用以及基于新技术的木质纤维创新产品，如以木质纤维为基础的可循环纺织品、塑料产品和森林生态服务。从行业上看，林业生物经济涉及传统的木材加工、木建筑、木质能源、纸浆、造纸、新兴木制纺织品、木制塑料以及森林游憩。

　　2 欧盟林业生物经济发展现状

　　2.1 欧盟生物经济战略中的林业相关领域

　　整体上欧洲主要国家都已经或正在制定与生物经济有关的战略或政策[5]。截至 2018 年，欧洲有8 个国家已经公布生物经济国家战略，分别是芬兰[6]、德国[7]、法国、西班牙[8]、意大利、爱尔兰、拉脱维亚和英国。尽管欧盟尚未出台专门的林业生物经济战略，但 2018 年更新的欧盟生物经济战略以及主要欧盟国家的国家生物经济战略中都包括了森林资源可持续利用、林产工业可持续发展和森林生态系统服务功能的维护与发展的内容。总结了欧盟及其成员国的生物经济战略及林业生物经济领域。可以看到，在欧盟及其成员国的生物经济战略中，林业生物经济领域主要集中在森林资源可持续管理利用基础上的森林减缓气候变化、森林提供传统木质林产品(木材、纸浆和纸、能源、木建筑)和创新林产品(木纤维纺织品、塑料)、森林提供非木质林产品，以及森林提供游憩及其他生态产品的功能。

　　2.2 欧盟林业生物经济发展

　　欧盟 27 国拥有 1.82 亿 hm2森林，占土地面积的 43%;其中，73.6%即 1.34 亿 hm2森林可供应木材。欧盟以森林为基础的部门提供了多达 400 万个工作岗位。森林产品约占欧盟制造业附加值的 8%。在欧盟生物经济中，以森林为基础的部门至少占生产总值的 20%;其中，约 17%在传统木材加工和造纸工业中，其余在创新产品上。通过森林碳汇抵消的欧盟温室气体排放约占总排放量的 10%。由于欧盟森林资源在成员国分布不均以及各国经济发展模式不同，欧盟的林业生物经济发展模式在北欧与南欧呈现出不同的特征。北欧国家森林资源丰富，林业生物经济产品创新与发展较为迅速。以芬兰、瑞典、挪威为代表的北欧国家各自制定了生物经济发展国家战略，并且强调利用木材及木质纤维作为原材料，通过技术创新生产的新型可再生原料取代不可再生石化原料的潜力与广阔的市场前景[9]。

　　芬兰、瑞典已经研制开发了以木质纤维为原料的纺织品、塑料品并投入商业化，以取代不可再生的石化原料。芬兰还研制开发了木制原料的燃料用于汽车和航空业。以西班牙、葡萄牙、意大利、法国为代表的南欧国家，由于森林资源相对匮乏，在林业生物经济发展中更为强调森林提供非木质林产品、混农林业发展，以及森林游憩等生态服务等领域[10]。此外，以捷克、斯洛伐克、匈牙利、斯洛文尼亚、克罗地亚、爱沙尼亚等为代表的中东欧国家，尽管已经或正在制定国家生物经济战略，但林业生物经济发展实践还处在起步阶段。

　　3 欧盟支持林业生物经济发展的相关政策

　　欧盟支持林业生物经济发展的政策主要包括对研究、创新和技能的投资，提高市场竞争力，以及加强政策互动和利益攸关方参与 3 个方面。

　　3.1 投资欧盟林业生物经济投资渠道包括政府财政资金支持基础研发、公私合营伙伴关系拉动私营部门投资，以及政府与金融机构合作建立基金支持具体林业生物经济商业项目。从财政资金支持看，在林业生物经济研究领域重点支持森林可持续经营管理，以及以木质纤维为基础的可再生、可循环生物能源的研发。从吸引私营部门资金看，欧盟积极推进公私合营伙伴关系模式(PPP)，加强与私营部门合作，鼓励私营部门投入资金。欧盟与生物基工业联合理事会一同搭建了为企业提供资金支持的联盟，拥有 200 多个公司成员，涵盖农业、农业食品、林业/纸浆和造纸、化学品和能源，重点在可持续和高效利用森林生物资源(包括林业废弃物)基础上开发新的林业生物基产品和市场。

　　欧盟委员会也积极推动金融机构投资林业生物经济。欧洲投资银行集团(EIB)和欧共体联合启动了欧洲战略投资基金(EFSI)，旨在利用结构型基金为生物经济战略投资调动金融资本来帮助克服欧盟目前的投资缺口。2015 年欧洲战略投资基金提供 7 500 万欧元贷款在芬兰 Äänekoski 建造投资12 亿欧元的新节能纸浆厂，成为 EIB 在 EFSI 担保下指定用于支持林业生物经济发展的首批案例之一。为支持中小企业，EIB 在欧盟“地平线 2020”计划下与欧盟委员会合作建立 InnovFin 基金，为包括中小企业在内的生物经济项目提供融资工具和咨询服务。此外，2020 年 EIB 与欧盟委员会合作在欧盟建立了第 1 个专门致力于生物经济和循环生物经济的股票基金——欧洲循环生物经济基金(ECBF)，目前资金高达 8 200 万欧元，目标规模为 2.5 亿欧元。ECBF 旨在通过动员公共和金融投资支持具有发展潜力的创新型生物基公司，填补该领域的融资缺口。

　　3.2 扩大市场和提高竞争力欧盟委员会充分认识到在可持续与可循环基础上扩大生物经济市场和产业竞争力的重要性[11]。在 2018 年更新的生物经济战略及行动计划中，明确指出应当积极尝试推动使用包括公共采购、税收优惠、补贴制度、认证制度等政策手段推动可持续高质量生物基产品的供应，具体到林业生物经济领域包括继续推动欧盟及成员国落实政府林产品绿色采购政策，以及优先采购来自可持续经营森林的林产品，包括经 PEFC、FSC 等认证的产品。欧盟委员也开始审核可能造成负面环境影响的补贴政策。可能造成负面环境影响的补贴是指政府在不考虑环境影响与成本的条件下，通过补贴在特定行业降低生产者成本或提供消费者收入的做法，包括石化燃料补贴和激励可再生资源低效使用的补贴等。

　　3.3 推动政策互动和利益相关方参与2018 年修订的欧盟生物经济战略明确提出采取综合、连贯、跨部门和跨学科的方法与手段推动生物经济在欧洲的发展，并呼吁所有涉及生物经济发展的部门开展协调和政策互动。在林业生物经济领域，加强林业生物经济战略政策与《欧盟生物多样性战略》《欧盟森林战略 2030》《欧洲绿色协定》《欧洲迈向 2020，2030，2050 的气候变化与能源政策》等相关原则、政策的协调。

　　此外，还强调加强政府、企业、社会团体、研究机构、国际机构的多方参与，确保实现森林资源和生态系统的可持续、优化管理与利用，推动可再生自然资源和原材料使用，取代不可再生的化石原料，杜绝不良生态环境影响的外溢[12]。例如，欧盟林业生物经济发展会潜在推动木材需求和进口不断增加，有可能引发作为木材供应国的发展中国家毁林的加剧，进而增加对《生物多样性公约》和〈联合国减少发展中国家毁林和森林退化合作方案〉等全球协议的压力[13]。此外，许多发展中国家的森林、土地治理能力与制度尚薄弱，对木制品的需求增加也有可能会引发非法采伐，反过来又会削弱欧盟《森林执法、治理和贸易行动计划》下的自愿伙伴关系协定(VPA)的推进与实施。

　　4 完善中国林业生物经济政策体系的建议

　　1992 年环发大会后，可持续发展逐步成为中国发展的重要战略之一[14]，并将中国经济发展从石化能源经济转型为更具环境可持续性的生物经济模式。2007 年科技部提出了生物经济“三步走”战略，生物经济发展被列入“十二五”和“十三五”规划的重点发展领域。2016 年国务院印发的《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》中也将生物经济列为重点发展新兴产业之一。

　　2017 年的中央经济工作会议文件中，首次将生物经济定义为推动可持续发展的创新经济模式[15]。而目前中国林业生物经济处于发展中，尚未形成统一定义。学术界普遍认为，木材加工、木建筑、木质能源、纸浆、造纸、森林游憩行业属于林业生物经济范畴，但对新兴的木制纺织品、木制塑料行业探讨不多，较为成熟的是对林业生物质能源的讨论。中国目前生物经济战略尚未形成系统的政策引导和支持体系，制约了林业生物经济在中国的发展。借鉴欧盟林业生物经济相关政策，中国可从 4 个方面完善林业生物经济发展政策。

　　4.1 加强林业生物经济发展政策的顶层设计

　　在推动可持续发展与应对气候变化的进程中，我国颁布了《循环经济促进法》《中华人民共和国可再生能源法》等法律法规，强调资源高效、可持续利用。2020 年《森林法》进行了修订，树立了林业发展生态优先的原则，强调森林保护，但较少涉及可持续利用森林及森林生态服务产品。有必要将林业生物经济发展纳入国家中长期可持续发展战略，应对气候变化的双碳战略等国家重要战略中突出其在取代石化不可再生原材料及应对气候变化中的巨大潜力，加强林业生物经济政策的顶层设计。

　　4.2 搭建多维度的林业生物经济政策框架目前我国林业政策框架以保护为主，有必要逐步增加支持林业生物经济的相关政策。由于林业生物经济不仅包括传统林业产业，还包括林业行业之外的其他行业，这就要求我国的林业生物经济政策体系搭建采用多维度视角：

　　1)推动现有林业第一、第二产业转型升级，通过技术创新和提高资源使用效率减少对森林资源的依赖;2)推动绿色木建筑发展，减少建筑行业碳足迹;3)推动塑料、纺织、化学品和能源行业领域中木质纤维为原料的新型可再生原材料研发与商业化，逐步取代不可再生的石化原材料;4)推动森林生态服务功能价值实现，搭建森林碳产品及其他生态功能产品交易的平台。

　　4.3 完善支持林业生经济发展的投资政策为推动林业生物经济领域的投资，欧盟出台了相应政策，较好地弥补了资金缺口。我国林业生物经济投资政策首先应当保证一定量的财政资金用于林业生物经济的相关基础研发。此外，在以木质纤维为基础的可持续原材料研发与商业化中，一方面鼓励私有资本积极介入，给予相应的税收等优惠支持;另一方面利用 PPP 模式，由政府支持新材料的商业化。最后，将林业生物经济相关活动纳入我国绿色债券支持优先领域，推动金融资本对林业生物经济发展的投资。

　　4.4 促进林业生物经济相关政策与其他政策的衔接

　　与协调林业生物经济发展涉及到许多林业之外的部门。有必要在林业生物经济政策设计实施中加强与其他部门的政策协调与衔接，确保政策实施的效果，并最大限度减少政策实施中的负面影响。例如，与我国绿色建筑发展战略和政策进行衔接和协调，落实木建筑发展的规划与行动;与我国可持续纺织业发展政策与战略以及全面禁止某些塑料产品使用的政策衔接与协调，推动我国木纤维可持续原材料的研发与商业化，扩大我国在国际木质纤维原料市场的份额，提升竞争优势。

　　参 考 文 献

　　[1]KALLIO M，CHEN X Q，JONSSON R，et al.中欧林业生物经济：评估与展望[R].Joensuu：European Forest Institute，2020.

　　[2]PALAHÍ M，PANTSAR M，COSTANZA R，et al.Investing in Nature as the true engine of our economy: a 10-pointAction Plan for a Circular Bio-economy of Wellbeing[R].Joensuu：European Forest Institute，2020.

　　[3]HETEMÄKI L ， HANEWINKEL M ， MUYS B ， et al.Leading the way to a European circular bio-economystrategy[M].Joensuu：European Forest Institute，2017.

　　[4]WINKEL G.Towards a sustainable European forest-based bio-economy: assessment and the wayforward[M].Joensuu：European Forest Institute，2017.

　　[5]European Commission.Bioeconomy: the European way to use our natural resources: action plan2018[M].Luxembourg：Publications Office of the European Union，2018.

　　[6]Finnish Ministry of Employment and the Economy.Sustainable growth from bio-economy: the Finnishbio-economy strategy[R].Helsinki：Finnish Ministry of Employment and the Economy，2014.

　　作者：陈晓倩 1 陈 勇2

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