发挥好高新区科技创新主引擎作用

　　江苏省委书记吴政隆在中国共产党江苏省第十四次代表大会报告中提到今后五年的九个方面重点工作时，首先就提出了要“加快科技自立自强，更大力度建设自主可控的现代产业体系”。他强调：“新一轮科技革命和产业变革日新月异、如火如荼，形势逼人、使命催人，我们一定要敞开胸怀广纳英才，积极投身数字化浪潮，全力做强创新引擎，奋力跑出科技自立自强和构建自主可控现代产业体系的加速度。”党代会报告为江苏的科技自立自强指明了方向，提供了遵循，而要真正在科技自立自强中将江苏打造成为全国重要的科技创新高地，还应该突出全省高新区的主引擎作用。在“十三五”期间，包括 48 家省级以上高新区在内的全省各类高新区引领科技创新取得了不凡成绩，但也存在着明显不足。面对新的形势，应采取多维度的对策措施促使高新区更好地发挥科技创新主引擎作用。

　　一、高新区引领科技创新取得的成绩

　　1. 在加速集聚创新资源过程中持续增强创新能力。着眼于增强创新源头供给，竭尽全力地集聚境内外高端创新资源。集聚创新资源是高新区的基本职能之一，江苏高新区在“十三五”期间较好地履行了这一职能。一是不仅搭建了 3500 多个省级以上研发机构，而且依托世界知名院校搭建了牛津大学高等研究院、剑桥大学南京科技创新中心等一批国际化新型研发机构;二是初步形成了苏州独墅湖科教创新区、苏州科技城、无锡太科院、常州科教城、泰州医药城等一批创新核心区，以及中新苏州工业园区、中以常州创新园、中德太仓先进制造技术国际创新园等一批国际化产业园区;三是建设了未来网络试验设施、纳米真空互联实验站等一批重大科技基础设施，以及紫金山实验室、姑苏实验室等。创新资源持续集聚，使高新区的创新能力显著增强。

　　“十三五”期间，全省承担省重点研发计划项目和省科技成果转化项目的单位近 60% 来自高新区，常州高新区天河光能自主研发的高效太阳能电池的光电转换效率 20 次刷新世界纪录，信达生物的信达利单抗注射液成为唯一进入新版国家医保目录的 PD-1 单抗药物。全省高新区培育了省级以上人才 3447 人，发明专利拥有量达 11.3 万件，企业科技税收减免额 303.9 亿元，分别是“十二五”末的 2.7倍、3.3 倍和 2.1 倍。高新区以占全省 5.2% 的土地面积，创造了全省 40% 的高新技术产业产值，完成了全省 39.1% 的财政科技投入，拥有了全省 46.1%的高新技术企业、47.7% 的省级以上人才计划的高层次人才。高新区已初步成为江苏创新资源集聚的强磁场、创新成果产出的主战场。

　　2. 创新主体培育促使创新型企业加速形成和发展。围绕高水平创新主体培育目标，高新区形成了科技型中小企业、高新技术企业、瞪羚独角兽企业、上市企业的生命周期培育体系。“十三五”期间，高新区培育创新型领军企业 100 多家、独角兽和瞪羚企业 600 多家、科技型拟上市企业 1000 多家、高新技术企业 11000 多家，组成了实力较强的创新型企业集群。高新技术企业实现新突破，数量达到11132 家，较“十二五”末增长 210.2% ;营业收入超 30 亿元的高新技术企业达 135 家，较“十二五”末增长 80% ;拥有上市企业 616 家，占全省比例达41.1%，较“十二五”末增加 86.1%。全省高新区有 12 家企业入围“中国企业 500强”、27 家企业入围“中国民营企业 500 强”、22 家企业入围“中国制造业民营企业 500 强”、11 家企业上榜最新一批中国医药工业百强，占全省入围企业的 78.6%。其中，泰州医药高新区的扬子江药业、连云港高新区的恒瑞医药跻身十强。高新区坚持企业向价值链高端发展，涌现出一批高成长性科技企业，取得了一批重大技术突破，兴澄特钢在轴承用钢关键核心技术研发领域取得重大突破，实现在航天、高铁、汽车、船舶等领域用钢全面取代国外进口产品;铁锚玻璃成为 C919 大型客机专用玻璃供应商，高铁侧窗玻璃占中国 80% 的市场份额;华鹏集团研发了世界首台 40000KVA“110KV”干式变压器。高新区全力培育创新型企业并促其加速发展，已成为创新型企业的栖息地和聚集地。

　　3. 培育高新技术产业和创新型产业集群成效明显。在各类高新区培育“一区一战略产业”的过程中，高新技术产业已逐步形成较明显的优势。“十三五”末，全省高新区高新技术产业产值占规模以上工业产值比重达 62.4%，高于全省平均数 18 个百分点，较“十二五”末增长 6 个百分点;高新区的高新技术产业固定资产投资额占固定资产投资总额比重达 40.6%，较“十二五”末提高 9.5 个百分点;7家高新区生物医药产业综合竞争力进入全国前 20，其中苏州工业园区已发展成为全球知名的八大纳米技术产业集聚区之一，无锡高新区入围传感器十大园区并位列全国第四。高新区布局建设了纳米技术智能装备等 7 个区域产业技术创新中心;培育了医疗器械、智能电网、机器人及智能装备等 10 家国家创新型产业集群试点;集聚 22 家国家高新技术产业化基地和 45家省产学研协同创新基地，分别占全省的 73.8% 和73.3% ;引育了中科院上海光机所、南京先进激光技术研究院、苏州协同创新医用机器人研究院等一批重大产业技术创新平台。高新区已成为全省战略性新兴产业发展的策源地和核心载体。

　　4. 创新创业生态日益完善。“十三五”期间，全省高新区建成省级以上高新技术创业服务中心、众创空间等科技孵化器 661 家，在孵企业 2.4 万家。在互联网、大数据、石墨烯等产业建设 48 家省备案试点的众创社区，占全省的 61.5%。苏南国家技术转移中心、国家知识产权服务业解决与发展试验区等一批综合性科技服务平台正在加快建设，苏州高新区等 6 家高新区纳入国家科技服务业区域试点;盐南高新区创建成国家级产城融合示范区;扬州高新区、镇江高新区等 5 家高新区成功入选国家级“高端人才引领型”“大中小企业融通型”“科技资源支撑型”创新创业特色载体，占全省入选园区的 71.4%。高新区科技金融服务体系逐步完善，全省高新区创业风险投资机构超 1600 家，创投资金规模超 1，700 亿元;所有高新区均设立科技金融专项资金，资金金额达 114.86 亿元，并与省有关部门联动开展“天使投资风险补偿”“苏科贷”“科技保险风险补偿”工作;9 家高新区参与全省科技创新券首批试点，南京高新区首创知识产权质押融资的新模式，并经国务院批准进行全国推广。高新区创新创业氛围活跃、创新生态健全，已成为科技型企业诞生、培育和发展的摇篮。

　　二、高新区引领科技创新存在的不足

　　1. 高新区的空间布局及影响力有待进一步优化与提升。

　　从空间布局来看，全省高新区布局的区域平衡有待进一步优化。目前，全省绝大多数高新区都集中在苏南，苏中和苏北布局的高新区相对较少。例如，18 个国家高新区，分布在苏南 5 市的就有 10个，分布在苏中、苏北 8 市的仅有 8 个。高新区支撑苏中、苏北创新发展、转型升级的作用明显不如苏南，空间布局也有待进一步优化。另外，高新区支撑苏中、苏北创新发展、转型升级的作用有待加强。从发展水平来看，如果对照北京、上海、广东等先进省市，江苏高新区发展的水平与其需要承担的引领全省科技创新的使命相比，还不尽如人意。

　　例如，在国家科技部公布的 2020 年度国家高新区评价结果排行榜中，全省 18 家国家高新区进入前 10 名的仅有苏州工业园区(第 4 名)，进入 10— 20 名的仅有南京高新区(第 12 名)。另外，笔者在对高新区企业进行问卷调查时所收回的 361 份有效问卷表明，在“您认为江苏高新区的发展水平如何”这个问题的5 个选项中，选“很高”的为 32 人，占 8.9% ;选“较高”的为 112 人，占 31% ;选“一般”的为 155 人，占 42.9% ;选“较低”的为 56 人，占 15.5% ;选“很低”的为 6 人，占 1.7%。选择“较高”以上选项的合计为 144 人，占比仅为 39.9%。这从一个侧面表明，江苏高新区在全国的位次还不够靠前，影响力也不够大，高新区的企业对高新区的发展水平评价还不高。所以，迫切需要通过强化高新区自身的创新能力和高质量发展能力来提升江苏高新区在全国的位次和影响力。

　　2. 高新区管理体制还需进一步改革完善。

　　地方政府建设高新区的主体责任还未落实到位，在规划引导、政策优化、资金投入、优质创新资源集聚、重大创新平台载体建设等方面对高新区的支持力度还不够。问卷调查结果表明，在“您认为地方政府对高新区的支持力度如何”这个问题的 5 个选项中，选“很大”的为 51 人，占 4.1% ;选“较大”的为 143人，占 39.6% ;选“一般”的为 134 人，占 37.1% ;选“较小”的为 31 人，占 8.6% ;选“很小”的为 2 人，占 0.6%。

　　选择“较大”以上选项的合计为 194 人，占比为 53.7%。这表明，地方政府还须在落实高新区建设主体责任方面做出很大努力。高新区“放管服”改革有待深入推进，应下放给高新区的市级经济管理权限没有完全下放到位。在大多数高新区中，由于市级管理权限的下放不到位，管委会行使经济管理和社会管理职能还受到很大掣肘。同时，由于目前还没有一套完整的法律文件对高新区管委会的主体地位、权力范围、职能定位等加以明确规范，这就导致了管委会的权威性不够。一些地方政府往往对管理委员会的职能与权限进行随意调整，而没有刚性机制约束。这就造成了高新区管理中的体制性摩擦成本日益加大，严重制约了高新区的渗透能力和创新能力，给高新区的发展与改革带来一定的负面影响。高新区“小机构、大服务”的高效管理体系尚未真正形成，传统生产要素投入推动高新区技术进步的边际效应趋向减弱，发展所面临的土地资源和环境容量等瓶颈制约日益突出，高新区自身的管理体制和内部管理制度的合理性和适用性都还不够。

　　3. 高新区培育新动能和驱动产业升级的引领作用有待进一步强化。

　　部分高新区在发展过程中创新不够，还存在不同程度的路径依赖。一是对原有经济增长路径的依赖使高新区难以有效解决发展过程中存在的体制惯性，而是满足于过去赖以成功的经验做法，不研究新的规律，最后导致了高新区之间的同质化定位、高新区内企业价值链低端锁定等不利于高新区高质量发展的问题。

　　二是对技术引进的依赖使高新区难以从传统技术路径向技术创新路径转换，缺乏技术创新的诱导机制，导致高新区技术创新的动力与效率不够高，使其产业技术策源地的作用未能充分发挥。在有些高新区中创新尚未完全成为引领发展的第一动力，传统产业转型升级动力明显不足。这方面存在的主要问题是：高新区与高校、院所合作的市场化机制和专业化服务不足，社会资本在新型研发机构的建设和运营过程中参与度较低，创新源头市场化机制尚未成熟;自主培育的创新型领军企业不足，爆发式成长的新产业较少。因此高新区很难在创新驱动发展中充分发挥引领作用。高新区催生新技术、培育新赛道、构建新场景的成效还不够突出，新经济对高新区高质量发展的支撑作用有待加强。由于缺乏技术成果转化的诱导机制，导致有些高新区难以因为追求高附加值回报而形成人才的有效流动，也难以持续催生新技术成果，更难以形成跨区域的技术创新协同和产业协同。

　　4. 高新区特色化发展与开放创新水平有待进一步提升。

　　从产业布局上看，高新区尚未形成各具特色、优势互补的产业发展格局，尽管管理部门积极推动高新区的“一区一战略产业”培育，但高新区之间的产业分工明显不够，所培育的产业明显雷同，全省超过 75% 的高新区主导产业是智能制造和高端装备制造产业。高新区产业发展同质化问题亟待解决。从开放合作上看，在持续扩大对外开放、融入全球创新体系、高标准打造面向世界的“国际客厅”方面，高新区还做得不到位。大多数高新区对跨国公司研发中心、区域总部、高端品牌、海外高层次人才团队的吸引力仍然不够大，对跨境孵化器国际科技服务机构的关注度不够。可见，高新区进行开放创新、开展国际合作的工作力度有待进一步加强。

　　三、进一步强化高新区科技创新主引擎作用的对策

　　1. 推动高新区优化布局和提升影响力。

　　围绕区域平衡和结构合理的要求优化高新区的空间布局。在国家级高新区的空间分布较难改变且 13 个设区市都已建有国家高新区的情况下，应着力优化省级高新区的空间布局，在苏北和苏中重点建设一批省级高新区。要按照国家关于高新区布局建设的相关要求，支持苏北、苏中的地方政府，把高新区作为转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的主引擎，把创建省级高新区作为创新驱动、转型升级、推动高质量发展的重要抓手。不仅要支持苏北、苏中科技创新实力较强、产城融合发展基础较好、创新创业氛围较浓的区布局建设省级高新区，而且要支持苏北、苏中经济实力较强、产业基础较好、创新资源较丰富的县(市)布局建设省级高新区。要通过高新区尤其是省级高新区的优化布局，全面提升高新区区域创新体系的整体效能。

　　以促进高新区整合优化来提升高新区的影响力。为了有效提升高新区的影响力，尤其是为了提升江苏国家高新区在全国的位次，应加快推进高新区与各类开发区的整合优化。全省设区市应参考南京市高新区“一区十五园”的发展模式，支持符合条件的高新区依照有关规定开展扩区工作，按照布局集中、产业集聚、用地集约的原则，推进实施高新区“一区多园”，以国家高新区和发展水平高的省级高新区为主体，统一管理其他区位相邻、产业互补、分布零散的高新技术开发园区，打造集中连片、协同互补、联合发展的创新共同体。整合优化后形成的创新共同体，其创新实力和综合竞争力将大大增强，这必然会有利于提升江苏高新区的竞争位次和影响力。

　　2. 完善高新区管理体制。

　　充分落实地方政府建设高新区的主体责任。应围绕全面提升高新区创新发展能级和水平的要求，强化高新区建设用地开发利用强度、投资强度、人均用地指标整体控制，提高平均容积率，促进园区紧凑发展。在依法依规的前提下，优先保障高新区项目建设用地，将新增建设用地指标、占补平衡指标向高新区倾斜。同时，深化“人才绿卡制度”，多渠道、多方式支持高新区面向国内外广泛招引一流人才，支持高新区在住房保障、户籍办理、创业投资、医疗保险、子女入学、出入境等方面，为引进人才提供优质、便捷、高效的服务。深入推进高新区政务、交通、医疗、教育等领域数字化建设，提升园区现代化治理能力。进一步深化“放管服”改革。持续推动“放管服”改革，优化营商环境，充分激发市场主体活力和发展动力，支持建立授权事项清单制度，建立国家高新区与省级有关部门直通车制度，依法赋予国家高新区与设区市同等的经济管理审批权限、省级高新区与县级市同等的经济管理审批权限，加快高新区投资项目审批改革，实行企业投资项目承诺制、容缺受理制，高新区可依法集中行使行政许可权，实行一层全链审批。创新高新区发展运行模式。

　　支持高新区设立一级共治委员会，探索由政府、企业专家、科技服务机构、行业组织等多方参与共同治理的发展新模式;鼓励高新区组建产业促进服务机构，加快引入和设立专业化、市场化、国际化的产业促进服务机构，围绕主导产业，形成以产业研究、企业服务、资源导入、环境营造为基础的产业服务体系;鼓励高新区培育发展具有较强运营能力和资本实力并具有新型运营模式的建设运营公司，承担双招双引、资本运营、专业化服务等职能，与管委会实行政企分开、政资分开;支持符合条件的高新区开发建设主体发行债券，公开发行股票或者重组上市;鼓励高新区围绕特色优势产业培育建设专业化的投资运营公司。

　　3. 促进高新区培育新动能和驱动产业升级。

　　通过创新政策供给理念促进高新区培育新动能。为了有效促进高新区培育新动能，应鼓励高新区创新政策供给理念，推动政策工具从“给土地、给资金、给优惠”向“给场景、给机会、给许可”转变。要在深化科技体制改革等方面寻求培育新动能的突破，支持高新区率先落实推广高新技术企业税收优惠、研发费用加计扣除等创新政策，探索实行“企业创新积分制”。同时，支持高校和科研院所等事业单位率先在高新区开展职务科技成果所有权改革试点，建立快捷的新技术、新产品准入机制，落实自主创新产品政府采购等支持政策，促进科技成果的产业化、规模化应用。另外，还要支持在高新区复制推广自由贸易试验区、自主创新示范区等相关改革试点政策，以此来促进高新区新动能的培育。以提升创新核心区建设水平驱动产业升级。应支持高新区加快建设集知识创造、技术创新和特色战略产业培育为一体的创新核心区，鼓励各地将高校、科研院所、企业研发总部等各类创新资源优先在创新核心区布局，加快建设一批像南京高新区联创园、苏州工业区那样有影响力的创新核心区，以有效驱动产业升级。要在核心区积极布局前瞻性产业，以打造产业生态为着力点，支持高新区积极培育人工智能、5G、量子计算、第三代半导体、区块链、大数据、车联网等前瞻性产业，并完善上下游产业链，带动关联产业协同发展。

　　4. 促进高新区特色化发展。

　　加快发展“一区一战略产业”，鼓励高新区立足自身资源禀赋和产业基础，发挥比较优势，主攻最有条件、最具优势的领域，培育壮大“一区一战略产业”，打造区域性地标产业。支持高新区聚焦目标产业，引进和培育领军龙头企业，做强重大产业创新平台，长链强链补链，推动全产业链优化升级，争创国家创新型产业集群。推进南京高新区新一代信息技术、无锡高新区物联网、常州高新区光伏、苏州工业园区纳米技术及材料、苏州高新区医疗器械、泰州医药高新区生物医药、徐州高新区安全应急装备、江阴高新区特钢材料、昆山高新区机器人等“一区一战略产业”加快发展，打造国内外有影响的特色优势品牌，形成若干有全球竞争力的创新型产业集群。

　　5. 提升高新区开放创新水平。

　　高新区应融入“以国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进”的新发展格局，在努力为国内大循环作出贡献的同时，大力实施高水平对外开放。要根据全面提升开放创新水平的要求，形成由点到面的完善政策体系，对高新区发挥引领与助推作用，全面推进园区扩大开放，推动全球创新资源向园区聚集，激发园区开放创新活力。一是制订有针对性的具体政策，引导、助推园区企业“引进来、走出去”，以提升营商环境、进行国际交流、为外资企业提供投资咨询与落地注册服务等措施，有效增强园区对于跨国公司总部、研发中心、国际人才的吸引力，并通过拓宽国际合作领域、丰富国际合作模式、发挥国际平台作用，不遗余力推进“国际化”。二是以促进外贸的政策措施引导园区企业拓宽进出口区域、新增进出口业务，加快高新区外贸转型升级基地建设，全力以赴为实现全省“稳外贸”作出贡献。三是通过大力开展外资招商、努力激活外资存量、积极申报承接外资产业园等措施，集中力量为全省做好“稳外资”工作发挥支撑作用。

　　作者：王　昇　曹听秋

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