民国时期建设救灾思想探析

　　摘要：“建设救灾”是民国时期出现的一种新的救灾思想，与传统的积极预防论相比，内容更丰富。学界很少有人关注和研究建设救灾思想，可能由于以往简单地把建设救灾思想等同于积极预防思想。实际上，建设救灾思想是将传统的积极救荒思想与西方传入的救荒思想融合，由中国华洋义赈救灾总会提出并付诸于救荒实践的一种新救灾思想。该思想内涵丰富，是防灾工程建设思想、防灾制度建设思想和救荒教育建设思想三位一体，表明中国救荒思想发展到了一个新的阶段，即不仅重视防灾的工程建设，更将与之相关的防灾制度建设和民众防灾教育思想一起建设，从而使防灾救灾成为一项立体性的综合工程。这种思想提升了社会对防灾各项措施重要性的认识。当然，由于政治、经济和社会原因，建设救灾思想并没有在实践中有效地普遍地实施，结果灾荒仍旧频发。

　　关键词：近代;建设救灾;以工代赈;积极预防;救灾与防灾

　　“建设救灾”是民国时期出现的一种新的救灾思想，与传统的积极预防论相比，内容更丰富。目前，学者对工赈思想与实践研究得较多，①但很少有人关注和研究建设救灾思想，②可能的原因是学者多囿于积极救灾思想和消极救灾思想的分析框架，把建设救灾思想等同于积极预防思想。

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　　笔者认为，建设救灾重在建设，比积极预防更明晰地表达了建设内容，其内涵比积极预防更丰富。鉴于学界对建设救灾思想研究空缺，本文从建设救灾思想的提出、来源、内涵和在救荒思想史的地位等几个方面进行论述，以便对该思想有较为系统全面的了解，对中国救荒思想的发展有更深刻的认识。

　　一、“建设救灾”思想的提出

　　建设救灾由中国华洋义赈救灾总会首先提出。1920年北方五省大旱灾，美国红十字会承担山东省津浦铁路以西的救灾工作，他们没有通过直接施粮散银来赈济灾民，而是帮助灾民通过兴建或整修道路、桥梁、沟渠和其他一些公共设施来进行救济。对于这种救灾方式，当时“有人认为这种方式是虐待灾民，但是，行之一见成效，不久便被社会接受，认为是合理的，社会其他慈善机构也逐渐仿效这种做法”③。参与此次救灾的北京国际统一救灾总会认为这种工赈救灾是“最科学原则及最适于实用之救灾方法”④。

　　1921年9月，中国华洋义赈救灾总会成立后，承继并进一步发展了这一思想，“首倡从事建设，实为防患未然之切要工作”①，强调建设作为救灾首要选项。其第一任总干事艾德敷(D.W.Edwards)说：“急则治标，固未尝不可收效于一时;若夫治本之道，首在预防，而预防之法，又端赖建设。是以本会成立之初，即立倡建设救灾之议，欲以人力之建设，谋天灾之防卫，秉此主张，努力经营。”②可以说，华洋义赈会第一次明确提出“建设救灾”并将其作为组织目标，在实践中，即使办理急赈，他们也“尽量用以工代赈，从事建设工程，及短期低利贷款办法”③。

　　华洋义赈会成为民国“以科学方法，从事灾荒救济与预防之唯一机关”④。此说并非自夸，后来实践证明所言不虚。1934年，他们出版的宣传册，直接以《建设救灾》命名，反映了该组织的救灾理念与行为方式。华洋义赈会首倡建设救灾并非偶然，它是近代以来中国救灾思想变化发展的结果。作为一个由中西人士合作组建的救灾组织，华洋义赈会的救灾思想受到西方救灾思想影响较大。

　　担任华洋义赈会农利委办会委员的美籍教授戴乐仁(J.B.Tayler)和卜凯(JohnLossingBuck)曾组织过大规模中国农村调查，获得中国农村存在的问题的大量数据和资料，他们提出解决农村灾荒问题的方案是：“在水利工程与造林事业未发达之先，还要以金融与交通为减低灾荒程度最佳的良剂。”

　　⑤这在以往的传统防灾思想中极少提出。华洋义赈会第二任总干事马罗立(WalterH.Mallory)在1926年所写的《饥荒的中国》(China:Landoffamine)一书中深刻地分析灾荒成因，提出灾荒救治方案，突破了中国一般就灾论灾的思维定式。这些研究对于华洋义赈会建设救灾思想的确立，提供了重要理论基础。⑥建设救灾思想提出后，得到国内学者回应，有学者从救灾实践中指出建设救灾为上策、以工代赈为中策、赈济钱粮为下策。

　　下策只是救活了命，贫穷依旧，灾来重演，循环往复，是“剜肉补疮”之举;中策是一钱多用，既救济了灾民，又修建了设施，但中策毕竟是发生灾荒以后的事情，是“临时抱佛脚”“临渴掘井”;上策则是发生灾荒之前就开始的建设，是未雨绸缪，这一方面需要启迪国人接受一个新的救灾理念，另一方面需要国家去提倡和承担这一责任。⑦这个思想之所以能够在国内得到积极响应，主要原因是它与中国自古以来就存在的积极预防救荒思想相契合。中国古代有通过改良水利、植树造林、开垦荒田、建立仓储等方式来预防灾荒的积极预防论。

　　⑧中国古代的积极预防论是建设救灾思想被接受的内在文化源泉。可见，建设救灾思想反映了中西救荒思想的交融互推。这一思想提出后，许多学者和政府要人不断将其发展，使其内涵进一步丰富，从工程性防灾救灾到非工程性制度建设和文化建设，成为一个以防灾救灾为目标，全面推进农村经济、农村教育和农村基础设施建设的完整思想。

　　二、兴建防灾工程

　　兴水利、造森林、辟交通，是中国自古以来积极预防救荒思想的核心内容。近代以后，这些思想得到传承，又结合时代发展，内容更加丰富。

　　三、完善救灾制度民国时期救灾制度构建包括了许多内容，有的是老制度面临新问题，如报灾勘灾制度和水利管理制度;有的是全新引进的制度，如农村合作社制度。下面就民国时期救灾制度建设思想中的一些新的表述和新制度思想来进行论述。

　　四、开展防灾教育建设救灾不仅体现在技术性的物质救灾，还体现在非技术性的制度和文化教育救灾。增强乡村民众和灾民文化教育，提升农民对灾荒的认识和防灾措施的普及，也可以帮助灾民提高战胜灾荒信心。

　　五、结语

　　建设救灾思想是中国救荒思想发展的新阶段，相对于古已有之的积极预防论来说，它在内涵上更丰富。它的核心是建设，即：不仅要重视防灾的工程建设，也要重视与之相关的防灾制度建设和民众防灾教育的提升;既包括历史传承下来的工程性减灾思想，也包括制度上和教育上的非工程性防灾救灾思想，从而使防灾救灾成为一项立体性的综合工程，提升全社会对防灾重要性认识。建设救灾思想的提出，使中国的救荒思想从以救为主发展到以防为主，防、抗、救相结合应对灾荒的新阶段。但遗憾的是，建设救灾思想并没有在实践中得到很好的落实，这与民国时期动荡的环境有关，因战争经费消耗太多，而政府将财力用于战争，大大挤兑了用于民生的建设经费。

　　加上河政管理体制问题和贪腐猖獗，使得灾荒日甚一日。另外，对于慈善组织来说，这一思想虽然被很多有识之士接受，其重要性也被认可，但是修路修渠造林等工程投资大、周期长、见效慢，许多慈善组织认为这些工程需要政府去做，而不是民间来做，他们更愿意将筹集的资金用于救人生命，而不愿用于修建工程。何况相对于修建工程来说，救民募捐相对更容易，而修建工程募款要难。由于政府在民生问题上的少作为和慈善组织的不愿作为，导致这一思想在实践方面成绩相对并不大，许多地方有政策却并未实施，致使民国时期重大灾荒仍然年复一年地发生。

　　作者：蔡勤禹

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