本文摘要：[摘要]社会主要矛盾的变迁意味着中国社会进入了新时代，也意味着行政法治体系必须作出相应变革以服务于新时代。为解决新时代人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，行政法治体系必须进一步规范配置公共资源的权力，从而推进公共市场开
[摘要]社会主要矛盾的变迁意味着中国社会进入了新时代，也意味着行政法治体系必须作出相应变革以服务于新时代。为解决新时代“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，行政法治体系必须进一步规范配置公共资源的权力，从而推进公共市场开放以实现充分发展，同时又要进一步规范政府配置公共资源的权力，从而解决民生问题以实现均衡发展。
因此，新时代行政法治发展的关键方向在于有效规范政府的公共资源配置权。过往主要矛盾驱动下的行政法治体系在这一方面存在不足，既不能有效推动公共市场的开放化，又不能充分保障公民对公共资源的公平分享权以致民生更为失衡。为此，我们必须以公民公平分享权为中心，建构和完善公共资源分配法治以确保公共资源的公平分配与分享，从而推动均衡和充分发展的实现。
[关键词]社会主要矛盾,不平衡,不充分,行政法治,公共资源,公平分配与分享
引言：社会主要矛盾变迁与我国行政法治体系的建构与发展毛泽东指出：“任何过程如果有多数矛盾存在的话，其中必定有一种是主要的，起着领导的、决定的作用，其他则处于次要和服从的地位。因此，研究任何过程，如果是存在着两个以上矛盾的复杂过程的话，就要用全力找出它的主要矛盾。捉住了这个主要矛盾，一切问题就迎刃而解了。”①
因此，以马列主义、毛泽东思想作为根本指导思想，以唯物主义辩证法为根本方法的中国共产党，在对过去工作路线、方针与政策进行重大反思与矫正时，往往以社会主要矛盾的重新界定为起点。可以说，重新界定社会主要矛盾，是确立重大改革决策并统一全党思想工作的必要组成部分。或者说，社会进入新时代，必然以社会主要矛盾的重新界定为前提。
张文显教授指出，“新时代社会主要矛盾深刻变化”这一命题，既是一个重要政治判断，也是一项重要思想论断，是习近平新时代中国特色社会主义思想的精髓，是中国特色社会主义进入新时代的主要客观依据和理论依据，是新时代坚持和发展中国特色社会主义思想和基本方略的实践基础。②李慎明教授认为，一定意义上讲，主要矛盾决定大时代的阶段性性质、党和国家事业发展的全局，关系到党的工作重心、指导方针和主要任务的确定，关系到党的基本路线和方针政策的落实。①
而作为党的基本路线与方针政策的重要组成部分，社会主义法治体系自然也要随着社会主要矛盾的变迁而作出相应调整。我国现行行政法治体系之建构即体现了这一逻辑。20世纪70年代末，党中央拨乱反正，以“人民日益增长的物质文化需要和落后社会生产力”之间的矛盾，取代了阶级斗争的主要矛盾地位。跟随着这一对社会主要矛盾的认识转向，我国进入了改革开放的新时代。
党和政府不仅在经济基础层面推动并主导了社会主义商品经济进而市场经济的建设，同时也在上层建筑层面推动行政法治的蓬勃发展以培育、推动市场经济，②在短时间内就从无到有建立了一个比较全面、系统的行政法治体系，从宏观层面为改革开放与经济社会发展提供了基本秩序。③
概言之，既然当时的主要矛盾决定了党和国家的中心任务是解放、发展生产力以解决人民群众日益增长的物质文化需求，而计划经济又被认为不足以承担这一使命，那么，与计划经济相对立的市场经济作为发展生产力、解决这一矛盾的基本方式就自然而然地获得青睐与肯定。与之携手同来的，就必然是重建社会，为市场经济开辟一个隔离国家干预的平台与空间;解放作为生产力本身、作为市场经济主体的个人，从而为市场经济提供运行主体;肯定私权的神圣与私欲的合法性，从而为市场经济解决动力机制问题。④
于是，在市场经济即法治经济观的推动下，与市场经济需求相适应的国家机器亦即上层建筑也随之开始变革，为社会主义市场经济保驾护航的一系列行政法治改革、建设的过程由此启动。行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法、行政许可法、立法法、行政强制法等法律得以有序出台，逐步形成了当前的行政法治体系。
因为这一行政法治体系是为市场经济保驾护航的，所以其核心就是尽量保障、扩张个人消极自由并限制政府干预私人消极自由的权力，这突出地表现为：其一，从行政处罚法、行政许可法到行政强制法，法律对行政机关的立法权施加越来越严格的控制，行政机关越来越难以通过行政立法来限制公民的消极自由;⑤其二，其所保护的权益主要是公民的消极权利。正如于安教授所指出的，“法律所保护的公民、法人和其他组织的权利，除了公民基本自由和基本权利以外，在经济方面仅限于以国有企业经营自主权为主的权利……，这体现着旧发展观的要求”。
⑥也正因为当前行政法治体系乃社会主要矛盾变迁驱动下的产物，所以，随着习近平同志在党的十九大报告中把我国社会主要矛盾由十一届三中全会所界定的“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”更新为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，我国行政法治建设也必将随之进入一个新时代。
姚建宗教授指出，“这个新时代，是中国特色社会主义现代化建设和中国社会发展新的历史方位，当然也是中国特色社会主义法治建设的历史方位……成为中国共产党在中国特色社会主义新时代确定法治建设实践行动纲领的基础”①。也正是为了解决新的主要矛盾，党的十九大报告进一步将“坚持以人民为中心的发展思想”、“坚持新发展理念”提升为习近平新时代中国特色社会主义思想和基本方略，强调“发展是解决我国一切问题的基础和关键，发展必须是科学发展，必须坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念”。
那么，我国行政法治体系该如何发展与调整以适应这个新时代、新方位，从而能够保障“创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念”，并有力助益于人民群众对美好生活的追求?为此，我们首先需要阐释新的社会主要矛盾、新时代对行政法治的要求及其发展方向，找准此前行政法治体系在应对这一要求上的不足，从而准确把握新时代行政法治发展的脉搏，有的放矢地发展行政法治体系。
一、新时代对行政法治的要求与行政法治发展的方向
(一)解决不平衡问题对行政法治的要求
习近平同志明确指出：“我国经济发展的‘蛋糕’不断做大，但分配不公问题比较突出，收入差距、城乡区域公共服务水平差距较大。在共享改革发展成果上，无论是实际情况还是制度设计，都还有不完善的地方。为此，我们必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全体人民朝着共同富裕方向稳步前进，绝不能出现‘富者累巨万，而贫者食糟糠’的现象。”②
习总书记所指出的，正是民生领域中的不平衡问题。而正如李慎明教授指出的，虽然不平衡体现在各个方面和领域，但最根本的还是“民生短板”，即物质财富分享上的不平衡。③因此，解决不平衡，关键在于解决民生领域的不平衡。一方面，一切的发展都必须以民生为起点，也必须以民生为归属，因为人是发展的中心与目的。没有民生的支撑，人的自由，亦即人的发展，就无从实现。
诚如阿玛蒂亚·森所指出的，自由是“人们能够过有理由珍视的那种生活的可行能力(capability)”，④没有拥有过自己希望实现的生活状态、获得自我发展的能力，人就没有能力扩展自己的自由空间，就没有能力发展乃至全面发展。另一方面，民生短板不解决，不仅其他领域的不平衡问题难以得到解决，不充分问题也难以得到解决。
概言之，如果不能很好地解决民生问题，不能满足广大人民群众在教育、衣食住行与生老病死等方面的基本需要，以致高素质劳动力的再生产无以为续，经济发展就会因为缺乏充足高素质劳动力的支持而陷入停滞，⑤老龄化陷阱、中等收入陷阱都将因此无力迈过;仓廪足知礼节，只有基本民生问题解决了，只有发展的自信确立了，才能免除文化道德建设与民生满足方面的紧张，社会主义核心价值体系建设才能有坚实的社会心理基础;只有民生问题解决了，环境保护与经济发展之间的紧张才能缓解，环境才能获得休养生息的时间与空间。
只有解决民生问题，“只有做到为民造福，我们党的执政基础才能坚如磐石”，⑥政治文明与政治建设才能充分有效地开展。也正因如此，有学者认为以民生为中心的社会建设是五位一体中的条件。⑦这就决定了，行政法治必须从确保消极自由发展到确保积极自由的行政法治，以法治来规范政府的民生责任、落实公民的民生权利，从而解决好民生中的不平衡、不充分发展问题。
这不仅意味着，行政法治必须进一步规范政府职责，促使其“对市场失灵加以矫正，以保护生态环境、确保发展均衡，保障公民的生存条件”①，还要在社会民生领域确保“非市场原则和国家干预分配的优先和主导地位”，从而“通过民生领域的去市场化，避免一些民生问题在市场化趋势中持续恶化，通过再分配的社会保障，将社会差距控制在法律与道德可以接受的范围之内。”②
进言之，行政法治必须确立行政机关对于民生问题的主体责任，促其切实发挥好政府之手的作用，实现社会资源的公平正义分配以解决民生问题，而不是将其一律推给市场。这是因为，市场从本质上来说无法承担确保民生所需之基本资源能得到有效配置的重担，这一重担只能由国家来承担。市场通过竞争机制、价格机制来配置资源，只能使资源流向出价最高者，使一切资源都呈现出有限性特征，呈现出财产属性。
因此，尽管弱者也同样有进入市场去竞争资源的自由，但强者的自由只会造成弱者竞争失败无法获取足够资源。也就是说，市场经济给弱者提供了自由，但弱者并不能依靠这种自由而获得富足，相反，弱者往往因为他人同等的自由而陷于资源匮乏之中。
对此逻辑，美国分析法学家霍菲尔德不厌其烦地以吃小鱼沙拉为例子，花费大量笔墨做了极为形象、直观的揭示：③我们都有吃小鱼沙拉(在自由市场中追求财富)的自由，但因为别人并没有不妨碍我吃小鱼沙拉(在自由市场中追求财富)的义务，因为别人同样有不让小鱼沙拉落入我口腹的自由(不让财富落于我手的自由)，所以我并不能因为拥有吃小鱼沙拉的自由由而一定能吃到小鱼沙拉(在市场中获得财富)。
也正因为如此，有学者指出，以霍菲尔德为代表的现代分析法学家们实际上揭示了，自由这一法律地位对他人来说其实是一种不为法律规制的损害，导致“在某种程度上别人拥有了法律自由，一个人就失去了安全保障”的现象，④必然会导致自由竞争的市场竞争中资源向强者集中、而弱者日益贫乏的困境，必然会出现“富者累巨万，而贫者食糟糠”的现象。不平衡必然结构性地产生于市场经济体制，民生问题必然结构性地产生于市场经济社会。由国家配置资源来解决民生问题的福利社会，由此必然结构性地作为市场经济体制的另一面，否则市场经济将无法存续。⑤
比如，西方国家“在二次大战之后的最初几十年里，政府所提供的福利曾经使很多个体、群体和社会免受毫无限制的市场的蹂躏，……只有当市场的个体主义逻辑和竞争逻辑受到限制，取而代之的是，在一些重要领域的决策和资源分配以社会和协作的方式进行，只有这时，我们才能获得更大的平等、和平和稳定”。⑥
(二)解决发展不充分问题对行政法治的要求
尽管市场经济结构性地造就了民生上的不平衡，但这不意味着市场经济就应当全面取消。习近平同志在十八届五中全会第二次全体会议上的讲话中指出：“我们必须紧紧抓住经济建设这个中心，推动经济持续健康发展，进一步把‘蛋糕’做大，为美好生活与公共正义提供更为坚实的基础。①
也就是说，要满足人民群众对美好生活的需要，就必须继续着力解决不充分问题，就必须进一步发展，高质量发展。而改革开放四十多年来我国经济飞速发展、成就举世瞩目的最重要原因之一就是社会主义市场经济体制。为此，要解决发展不充分的问题，要进一步解放生产力，就必须如习总书记指出的，在发挥好政府这只手的作用的同时，让市场在资源配置中起决定性作用，②通过更为深入全面的市场化来实现开放，实现更高质量的发展。需要指出的是，这里所谓的市场化，并不是指新自由主义所主张的私有化、民营化。
恰恰相反，我们必须旗帜鲜明地抵制这一主张。③市场经济的最大功能就是通过自由而充分的竞争来实现资源的优化配置，因此，只要资源配置过程是以自由开放、机会均等、公平竞争为核心运行准则的，是由公平竞争程序来决定资源归属的，就是市场化的。④
而要让市场机制进一步起作用，其实就是要进一步扩张、开放市场机制运行的空间，进一步减少政府对市场机制的干预，从而尽可能通过市场的竞争逻辑而非行政的指令逻辑来配置资源，给创新提供更大、更好的空间。为此，现行行政法治就必须进一步发展，更加全面、细致、深入、有力地遏制政府干预市场机制的触角。
故行政法治视角下的开放，就是通过规范政府权力创造更大的自由竞争空间。进言之，五大发展理念中的“开放”，完全可以从这一角度加以理解并进行法律化建构。不容否定，为了进一步扩大开放，实现市场在资源配置中的决定性作用，近几年来我国政府广泛而深入地推进着行政审批体制改革，以放管服为宗旨，以权力清单、责任清单、负面清单为核心手段尽可能地限制政府干预市场的权力，确保法不禁止即自由原则进一步得到落实。
不过，仅仅以放管服来保障市场主体的消极自由还不足以确保市场成为资源配置的决定行方式，因为除了外在于政府的私人市场，还存在着广阔的由政府形成的公共市场。所谓公共市场，其实就是政府分配资金、自然资源等公共资源时所形成的市场，是公共资源配置的空间与平台。政府采购商品与服务、特许经营资源配置以及其他公私合作等均可形成该市场。也就是说，政府通过市场交易形式面向社会配置资源的行为实际上形成了一个区别于传统私人市场的公共市场、第二市场、内部市场。⑤
在更广义的意义上，一切由政府组织但通过公平竞争程序来优胜劣汰的资源配置过程，都属于公共市场之列，比如政府组织的名优品牌遴选与比赛等等。公共资源也是资源，因而只要不是依照行政机关内部划拨的逻辑而运作，就应当受市场逻辑支配，从而实现配置的高效率，进而满足资源公共性所要求的物有所值原则，即公共资源效益的最大化。因此，公共资源的配置也要满足开放、透明与竞争原则，在市场逻辑的指挥下运转。⑥
在这种市场中，仅仅强调政府不干预市场无异于隔靴搔痒，因为市场本身就是由政府形成且政府要参与市场去配置资源的，因此，在公共市场中，要做的是尽量保障市场的自主性，让市场支配参与市场的政府，而不是由政府来支配市场，从而确保公平竞争这一市场机制得以有效运行的逻辑不受政府干扰。为此，行政法的重心必须放在规范政府在市场化公共资源配置过程中的各种权力。①
对处于新常态之下的我国经济而言，进一步规范政府在这一过程中的权力至关重要。如前所述，因为过去的政府培育市场机制和市场与政府双轮驱动经济发展的模式，也因为地方政府所掌握的公共资源管理权与官员的晋升竞标赛模式，政府往往直接将诸如土地、水源、矿藏、财政资金等大量公共资源作为资本投入到微观经济运行之中，甚至直接作为市场主体参与了市场的运行。可以说，地方政府依托于其所掌握的公共资源参与市场竞争，是我国经济发展的重要原因之一。
尽管我国经济进入了新常态，但今后政府也还将继续行使资源配置权力，通过公共市场来配置资源。因此，能否规范政府在市场运行中的角色，能否将市场化资源配置进行到底，将市场化真正作为一种新的行政管理方式，②决定着能否开放出更大的市场，决定着能否创新出更高效的资源管理模式与分配模式，也决定着我们的市场经济能否更高质量地运行，决定着我国以往的高投入、低效率的粗放型经济发展模式能否成功转型为高质量、可持续发展模式。③
综上可见，解决新的社会矛盾既需要限制政府在公共资源配置中的权力以保障市场机制在更大范围内运行，又需要规范政府在公共资源配置中的权力确立政府之于民生的职责，避免政府懒政或怠政、将民生推给市场的倾向与冲动，从而使政府与市场在公共资源配置上各安其位又相辅相成，推动新时代社会主要矛盾的解决。一言以蔽之，无论是解决民生上的不均衡问题，还是市场机制作用不充分的问题，都需要规范政府在公共资源配置中的权力。这就是新时代对行政法治的新要求，就是新时代行政法治发展的方向。
二、当前行政法治体系在应对新社会主要矛盾上的不足
毋庸置疑，肇始于20世纪80年代的行政法治体系取得了显著的成就。它有力地制约了政府滥权、越权干预公民自由与权利的行为，对社会主义市场经济体制的建立功不可没，为解决生产力落后问题发挥了不可估量的作用。但是，恰恰是在规范政府对公共资源的配置权力方面，当下行政法体系还存在明显不足。
三、新时代行政法治发展的路径与具体制度建构
由上可见，继续沿着过往行政法治的发展路径，只专注于市场主体消极自由的保障，而不注重规范行政机关的公共资源配置权，不仅不能解决新时代社会主要矛盾，反而会因放纵行政机关滥用公共资源配置权，而加重发展的不均衡、不充分。因此，发展新时代行政法治既需要限制行政机关市场化配置民生资源的权力以免危及公民的基本生存、发展权，确保其“以社会和协作的方式”配置公共资源，又需要规范其配置公共资源的市场化过程，实现政府市场的充分开放，同时以此来实现公共资源的物有所值，为民生提供坚实基础。
毋庸讳言，欲以“社会和协作的方式”，以协调“共享”、“开放”的方式来分配公共资源并不容易，要将这样的理念融入法制进而法治化更为困难。在西方，公共资源的配置属于政府财产权力的范畴，其通常通过民主而不是法治来规制，因此，长期以来，政府的公共财产运用权属于不受法律控制的新特权，法律对如何控制政府的财富权力语焉不详。①而民众也很难有司法化的要求政府为其给付公共资源的权利。
此即西方国家福利权的司法化难题。②不仅如此，在西方国家，政府配置公共资源实现民生的权力还存在着和法治、经济发展对立的风险，③而其根本原因在于政府用于民生福利的公共资源实际上源于私有财产。正是这种资本主义福利国家的结构性矛盾，④从根本上导致用来调节民生不均衡的福利行政难以为继。
但我国社会主义公有制却为规避这样的困境提供了充分的条件，也为公共资源配置的法治化、为公共资源的共享配置提供了充分的可能，因为社会主义公有制下的公共资源是真正公共的，非私有的，是全民可以共有、共享与共治的。也正是基于公共资源的共有、共享与共治原则，我们可以建构出公民之于公共资源的类型化、层次化的公平分享权，以其来规范行政机关的公共资源配置权，从而建构一个既共享公共财富，又开放经济发展空间的协调型公共资源分配法治，确保政府以“结构上更加平等、面对私人利益更加注重保护公共福利的模式”配置公共资源。
四、结语：
以落实公共资源的公平分配与分享发展新时代行政法治基于我国存在大量国家所有的公共资源与财富的制度与国情，在社会主要矛盾由生产力之落后发展为不平衡不充分的当下，仅仅以完善自由权之保护、规范行政权对自由权之干预为中心去完善行政法治，已经不再适应新时代的需要。这绝对不是说不需要继续沿着这一方向与路径完善行政法治体系，而是说，仅此既无力于推动政府进一步开放市场以实现更为充分的发展，也无力于推动政府公平分配公共资源以实现民生领域的均衡。
甚至可以说，因为市场会使结构性的产生不均衡，一味坚持扩张自由权、限制行政权对自由权的限制从而放任自由权在公共资源配置领域中泛滥，反而不利于新时代社会主要矛盾的解决。因此，新时代的行政法在继续完善以自由权为中心的行政法治体系时，还要有意识在公共资源的分配领域建构以公平分享权为中心的行政法治体系，从而推动公共资源配置的公平与公正。
后者不仅有助于矫正民生领域的失衡，也能促进市场的进一步开放，进而为创新提供充足空间，同时也能弥补我国行政法治长期以来的结构性不足与规范性缺漏，即将公共资源配置权纳入行政法治领域，填补公共资源配置上的公共性亏空与法治赤字。①为此，必须建构与发展基于公平分享权的公共资源分配行政法治，结合公共资源的类型贯彻三层次的公平分享权，由此实现绿色、共享的法治化、权利化，进而实现开放、创新及其与绿色、共享的协调。
行政方向刊物推荐：《行政科学论坛》Research of Administration Science(双月刊)中文，16开，出版地：河南省新乡市，2014年创刊，曾用名：《新乡师范高等专科学校学报》《新乡学院学报(社会科学版)》;办刊宗旨：坚持正确的办刊方向，刊载行政学理论研究成果，交流行政体制改革的重点和难点问题，开展学术交流，为推进行政体制改革和政府职能转变服务。
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