本文摘要：摘 要：律师代理申诉制度作为落实终审和诉讼终结制度的重要内容，是深入贯彻党的十八届四中全会精神的重要制度创新。阅卷权作为律师代理权之一，是有效保障律师全面了解案件情况的基础。律师代理申诉时有无阅卷权、不同申诉主体的代理律师阅卷权是否一致、律
摘 要：律师代理申诉制度作为落实终审和诉讼终结制度的重要内容，是深入贯彻党的十八届四中全会精神的重要制度创新。阅卷权作为律师代理权之一，是有效保障律师全面了解案件情况的基础。律师代理申诉时有无阅卷权、不同申诉主体的代理律师阅卷权是否一致、律师是否可以对所有申诉案件进行阅卷等问题一直在司法实践中存在着争议，据此制定出科学有效的规定有利于准确、合理的帮助申诉人表达诉求、维护申诉人的合法权益，实现公平正义。
关键词：刑事申诉,律师代理,阅卷权
一、律师代理申诉案件中阅卷权的意义
刑事申诉案件中，代理律师作为维护申诉人权益的重要力量，其诉讼权利的实现直接关系着申诉人的申诉权利。阅卷权作为律师代理申诉过程中的重要权利之一，在保障律师刑事辩护权、促进司法公正和维护社会和谐稳定方面都有着极其深刻的意义。
一方面，对申诉人及律师来说，阅卷权的有效落实有助于律师对申诉案件进行全面了解、提出更加合理的申诉意见，为充分行使辩护权提供坚实的基础，这是保证控辩双方处于平等对抗的必然要求。同时，这也是律师履行申诉职责、更好为申诉人服务的需要。通过阅卷，可以发挥律师在申诉过程中的专业化作用，提出有效的申诉意见，实现申诉人的权益。
另一方面，对检察机关而言，保障律师在代理申诉案件过程中的阅卷权，可以为整个刑事诉讼中的司法机关尊重和保护律师刑事辩护权提供必要的指导，也能够充分发挥律师的独特优势，让律师积极参与到化解和代理涉法涉诉信访案件的工作中。律师阅卷权的充分行使，是保障当事人依法行使申诉权利，实现申诉法治化，促进司法公正，提高司法公信，维护司法权威的重要途径，能够让检察机关控申部门有针对性地做好释法析理、提出处理建议、引导申诉等工作，促进申诉案件得到依法公正处理，实现息诉息访。
二、律师代理申诉案件中有关阅卷权的主要规定
2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出“对不服司法机关生效裁判、决定的申诉，逐步实行由律师代理制度”，继而《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见》(以下简称《信访意见》)、《最高人民法院、最高人民检察院、司法部关于逐步实行律师代理申诉制度的意见》(以下简称《申诉意见》)等文件颁布实施。《刑事诉讼法》修改后关于派驻值班律师的规定，也在逐步的健全和完善律师代理申诉工作。各机构也依托现有法律，结合本部门办案工作的实践需要，先后颁布《关于依法保障律师执业权利的规定》、《律师办理刑事案件规范》等规定，保障律师代理申诉制度的实行。
《刑事诉讼法》第40条规定“辩护律师自人民检察院对案件审查起诉之日起，可以查阅、摘抄、复制本案的案卷材料。其他辩护人经人民法院、人民检察院许可，也可以查阅、摘抄、复制上述材料”;《申诉意见》第9条规定“依法保障代理申诉律师的阅卷权、会见权”;《关于依法保障律师执业权利的规定》第14条第1款规定“辩护律师自人民检察院对案件审查起诉之日起，可以查阅、摘抄、复制本案的案卷材料”，“辩护律师办理申诉、抗诉案件，在人民检察院、人民法院经审查决定立案后，可以持律师执业证书、律师事务所证明和委托书或者法律援助公函到案卷档案管理部门、持有案卷档案的办案部门查阅、摘抄、复制已经审理终结案件的案卷材料”;《律师办理刑事案件规范》第四节规定“自案件移送审查起诉之日起，辩护律师、代理律师应当及时与人民检察院、人民法院联系，办理查阅、摘抄、复制案卷材料等事宜”等等，一系列的法律条文和规范性文件 保障律师在申诉阶段阅卷权的有效。
三、律师代理申诉案件中有关阅卷权规定存在的问题
律师阅卷权作为申诉阶段的新生事物和深化司法体制综合配套改革中的新尝试，虽然各项规定的内容越加的详尽和全面，但是规范律师阅卷权的各类文件在不同部门的规定中有着一些细微的差别，导致在司法实践中做法不一，出现了或多或少的问题，引起了一定的争议。由于各类文件涉及不同机构主体、颁布于不同时期，有些内容规定模糊不清、效力不明，存在冲突之处，缺乏可操作性，影响了司法实践中律师在代理申诉案件时有效的行使阅卷权。
(一)律师在申诉阶段是否有阅卷权
有关诉讼制度的事项属于法律保留范围，应由立法机关予以规定。律师代理申诉及律师代理申诉中的权利也是诉讼制度之一。《刑事诉讼法》和《律师法》原则性的对律师可以代理申诉作出了规定，但是未涉及到具体的代理权限。《刑事诉讼法》第40条、《律师法》第34条规定“自人民检察院对案件审查起诉之日起”，辩护律师享有阅卷权，未提及阅卷权结束时间。申诉阶段是属于审查起诉后的诉讼活动延续、律师能否沿用《刑事诉讼法》第40条的规定在申诉阶段继续享有阅卷权还是作为独立的审判监督程序在实务和理论届是存在争议的。
部分观点认为申诉活动不具有诉讼性质，申诉作为原案当事人向司法机关进行申请的救济性程序，需要经过一定的形式或者实质性审查，只有符合法定条件的才能进入法律程序，进而产生法律后果，类似侦查机关立案前的调查或者初查活动，并不具备诉讼性质。另外，刑事申诉检察承担的是法律监督职能，区别于诉讼程序中的追诉犯罪，律师的职责也随着在侦查、起诉、审判等诉讼过程中与控方的对抗到申诉阶段向检察院申请监督的转变，法律赋予辩护律师的这些法定权利均是针对诉讼进行中的行为，当案件终结，相关决定、判决和裁定生效后，之前的律师代理权限也随之结束。
另一种较为普遍的观点认为，作为司法救济程序的申诉程序，属于诉讼程序的重要组成部分，申诉代理权是辩护权、诉讼代理权的必要延伸。从刑事诉讼制度的设置上看，明确辩护律师具有阅卷权内容的“辩护和代理”一章是放在《刑事诉讼法》“总则”一编的，作为总则性的规定是适用于刑事诉讼中的每个具体诉讼程序的;并且不逮捕和不起诉决定分别是刑事诉讼侦查阶段和起诉阶段中作出的决定，必然属于诉讼程序;而对不服人民法院已经发生法律效力的刑事判决、裁定的申诉作为“审判监督程序”一章的具体内容是放在“审判”一编的，从内容框架上看是审判活动的延续而未脱离出审判程序。
(二)不同申诉主体的代理律师阅卷权是否一致
被害人或者犯罪嫌疑人、被告人都可以委托律师代理刑事诉讼活动，但是由于检察机关代表国家追诉犯罪的特殊性，双方代理律师的诉讼职责和定位是不同的，这直接影响了刑事诉讼法中赋予两者权利的不同。为了保证无罪的人不受刑事追究、充分尊重和保障人权，《刑事诉讼法》《律师法》明确规定犯罪嫌疑人或被告人的代理律师即辩护律师有阅卷权，但未赋予代表被害人权益的诉讼代理人的阅卷权。其他的司法解释或者文件也对两者的阅卷权有着不一样的规定。
在原诉讼活动中，由于辩护律师和诉讼代理人职责地位的不同，导致两者的阅卷权限不同，但是随着案件步入申诉阶段，辩护律师与公诉机关的直接对抗、辩护律师与诉讼代理人的间接对抗、诉讼代理人与公诉机关的合作在申诉阶段已经转化为申诉律师与刑事申诉部门的合作。在申诉阶段虽然依旧存在着被害人和犯罪嫌疑人、被告人两类申诉主体，但两者代理律师的职责在申诉阶段没有类似原诉讼阶段的明显区别，其目的都是让申诉部门认可申诉人提出的申诉理由，否定原决定和裁定、判决，启动监督程序。随着被害人和犯罪嫌疑人、被告人代理律师在申诉阶段的职责、地位的一致性，是否还有必要如原诉讼程序中一样，对两者的阅卷权作出不一样的规定是值得商榷的。
(三)律师是否可以对所有申诉案件进行阅卷
按照《刑事诉讼法》和诉访分离改革机制的要求，如表一所示，申诉部门对五类刑事申诉案件有管辖权，主要包括不服人民检察院诉讼终结的刑事处理决定的申诉和不服人民法院已经发生法律效力的刑事判决、裁定的申诉两类。
按照《刑事诉讼法》第40条的规定，辩护律师只有在检察机关对案件进行审查起诉时，才可以查阅、摘抄、复制案卷材料。审查起诉是辩护律师能否行使阅卷权的临界点：审查起诉之前的立案、侦查阶段辩护律师不可以阅卷，审查起诉之后的审查起诉、审判阶段辩护律师可以阅卷。但是在表一所列的5类申诉案件中，除了第2和第5类案件外，其他的案件在原诉讼阶段并不是必然已经进入审查起诉环节。按照《律师代理申诉意见》的规定不对申诉案件作出区分一律“依法保障代理申诉律师的阅卷权”，意味着原诉讼阶段辩护律师没有权利查阅的一些案件在申诉阶段可以查阅了，这样的制度设计是否与诉讼阶段中规定辩护律师不可以查阅未进入审查起诉环节卷宗材料的初衷发生冲突。如果对律师是否享有阅卷权按照申诉案件原办理阶段进行区分，又是否不利于对当事人权益保护。申诉的本质是希望在正常诉讼程序之外获得法律的特殊救济，此阶段还不让当事人及其代理律师全面了解案情，在一定程度上影响申诉权利，容易激化矛盾，不利于息诉罢访工作的展开。同时，部分申诉案件可以阅卷、部分申诉案件不可以阅卷，容易导致当事人的误解，也有悖于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的初衷。
(四)律师在申诉阶段的阅卷时间是否明确
如同诉讼程序一样，随着案件的办理会有立案、侦查、起诉、审判等时间节点和环节，在申诉阶段中，案件也会随着办理的情形处于接收材料、受理、立案、复查等不同的阶段。由于《刑事诉讼法》规定了辩护律师阅卷权的时间点为“案件移送审查起诉之日起”，可以明确地予以实施，但《刑事诉讼法》《律师法》等法律未对申诉阶段律师阅卷权的起始时间予以规定。《律师代理申诉意见》中仅明确“依法保障代理申诉律师的阅卷权”，未明确阅卷权开始时间;《律师职业规定》第14条第1款写明辩护律师的阅卷权始于立案，但未明确被害人代理律师的阅卷权;《法院档案办法》和《检察院档案办法》规定律师可以或者经申请许可后可以查阅诉讼档案正卷有关内容。
虽然各机构试图从不同角度保障律师在申诉阶段的阅卷权，但没有统一明确的规定导致了司法实践中产生了一些争议。一方面在法律未明确规定申诉阶段的律师有阅卷权的情况下，各类意见、办法、规定作为下位法是没有法律依据去授予律师在申诉阶段中的阅卷权，违背了“法无授权不可为”的基本原则;另一方面，各规定内容之间存在着矛盾之处：按照《法院档案办法》和《检察院档案办法》的规定，在案件办结之后律师就可以去法院或者检察院查阅诉讼档案，不需要等到申诉阶段就可以对案件进行查阅，与《律师职业规定》中律师阅卷权在申诉案件“决定立案后”才可以行使的规定冲突。
(五)律师在检察院和法院的阅卷权是否一致
根据《刑事诉讼法》第252条的规定，表一中不服人民法院已经发生法律效力的刑事判决、裁定的申诉，法院和检察院都具有管辖权，并且就此类案件申诉人同时向人民法院和人民检察院提出申诉的，人民检察院不能以当事人已向人民法院提出申诉或者人民法院已经受理为由而不予受理。在司法实践中，申诉人为了实现自己的利益诉求，会充分利用法律赋予的权利，采取多途径的方式进行申诉。针对同一申诉案件，法院和检察院如果对律师阅卷权的规定不一样，可能会让申诉人产生司法不公的错觉。
首先，《诉讼法解释》和《诉讼法规则》未涉及律师在申诉阶段阅卷权的相关规定;其次，《律师代理申诉意见》是最高人民法院、最高人民检察院、司法部共同发布的文件，明确了依法保障代理申诉律师的阅卷权，但是对阅卷权行使的时间和方式没有作出具体规定，在实践中可以作出是否需要申请或受理、立案、复查等不同时间点才能行使阅卷权的解释;再次，《法院档案办法》和《检察院档案办法》虽然都对律师利用诉讼卷宗作了规定，但是按照《法院档案办法》的规定律师只要持执业证、事务所介绍信、当事人授权委托书、当事人身份证明复印件即可以查阅诉讼档案正卷有关内容，而按照《检察院档案办法》的规定，在此基础上还需要律师向档案所在人民检察院案件管理部门提出申请才可。
四、完善律师代理申诉案件中阅卷权的建议
人民检察院复查刑事申诉案件的任务之一就是促进司法公正，保障国家法律的统一正确实施。在申诉阶段中有关申诉律师阅卷权的规定引起的争议势必在一定程度上影响司法权威和人民群众对法律的信仰，因而完善律师代理申诉案件中的阅卷权十分必要。
(一)明确律师在申诉阶段的阅卷权
在理论界和实务届对律师申诉阶段的阅卷权产生分歧，主要在于《刑事诉讼法》《律师法》未明确申诉阶段律师的阅卷权。为了使律师合法行使阅卷权，必须从法律上完善相关制度，在《刑事诉讼法》《律师法》等法律中明确律师代理申诉的权利和义务，并通过司法解释等方式进一步细化相关规定，保障律师行使阅卷权有法可依，让律师申诉阶段的阅卷权有“正当”来源和依据，名正言顺的行使权利。从诉讼理论上看，申诉属于诉讼的一种，也应把申诉纳入诉讼程序的范围之内，不能与原立案、侦查、起诉、审判等诉讼程序割裂开来，但由于申诉是请求司法机关重新审查处理原刑事判决、裁定和决定的特殊性，在授予律师阅卷权时也应作出不同于原阶段的规定，保证律师在申诉阶段有充分的权利去了解案情、帮助申诉人准确依法行使申诉权。
(二)明确申诉律师的法律概念
律师作为依法取得律师执业证书、接受委托或者指定，为当事人提供法律服务的执业人员，在诉讼活动中根据服务对象的不同区分为辩护人和诉讼代理人，《刑事诉讼法》也因此规定了两者不同的阅卷权限。但在申诉活动中原案被害人或者犯罪嫌疑人、被告人此时的身份统一称为申诉人，按照《人民检察院复查刑事申诉案件规定》(以下简称《复查规定》)的要求对申诉案件进行复查核实不受申诉理由、申诉内容范围和申诉人数的限制，如果此阶段还根据原诉讼身份去区分代理律师的阅卷权有悖于全案审查的原则，不利于申诉人和承办检察人员全面客观了解案件情况。因此，对原案不同身份申诉人的代理律师权利义务设置应趋于一致，这也是符合人民检察院通过办理刑事申诉案件保护申诉人的合法权益、促进司法公正的任务的。在实践操作中，可以借鉴《律师代理申诉意见》中“申诉律师”这一名称的称呼，将申诉阶段维护申诉人权益、代理申诉活动的律师统一称为申诉律师，不再类似原诉讼活动中一样区分代表被害人权益的诉讼代理人和代表犯罪嫌疑人、被告人权益的辩护律师，并在法律上予以规范和明确，避免在司法实践中产生歧义。
(三)规范律师阅卷的类型
如表一所示，申诉案件的类型比较广泛，原案件诉讼终结时涉及到诉讼程序的各个阶段，同时由于《刑事诉讼法》对每个阶段的职能定位和律师的权限设置是不一样的，进而导致了阅卷权上的差异。但是当案件进入申诉程序时，原刑事处理决定已经诉讼终结、刑事判决、裁定已经发生法律效力，当事人对“已结案件”不服提出申诉，是诉讼权利在一般诉讼程序外的特殊体现，且法律对于申诉的提起有着严格的规定，对于不熟悉法律的申诉人来说申诉是十分困难的，考虑到此才提出需要构建律师代理申诉制度。同时，申诉案件都是已经办理完结的案件，应当按照办理完结、卷宗存档的案件同一对待，不能按照结束时的诉讼阶段对申诉阶段律师的阅卷权予以区分。另外，在“两见面”办案制度的要求下，只有申诉律师全面阅卷、了解案情后，承办人员才能更好的充分听取申诉人的意见、解决申诉人反映的问题，公平公正的办理好申诉案件。从息诉罢访维护社会秩序和有效避免刑事错案两方面而言，让律师对所有申诉案件享有阅卷权是利大于弊的。
(四)确保律师阅卷权行使的一致性
在律师代理申诉的制度构建中，各部门根据自身需求制定部门规章，在一定程度导致申诉律师在行使阅卷权时处于比较混乱的状态。各机构应在法律范围内统一规范，制定符合维护申诉律师需求的内容，保障律师阅卷权行使的一致性。
首先，律师阅卷权起始时间应保持一致。刑事申诉的受理、立案、复查等阶段有着不一样的职能定位：受理是检察机关处理刑事申诉的开始阶段，但这一阶段主要是对接受的申诉材料进行初步的审查，仅是一种形式审查，对案件实质未进行核查，不影响申诉人的申诉权利。在受理之后的审查中，办案人员通过材料审查和调卷审查的方式对案件进行筛选和过滤，对符合条件的进行立案复查进而进入到后续的复查环节，进行全面的实质性审查，涉及到对申诉人意见的听取等内容，此时申诉人及其代理律师对案件内容和原办案情况进行全方面的了解，可以准确、有效的找到有利于己方的申诉证据和材料。虽然对不符合立案复查条件的，承办人员会提出审查结案意见，予以审查结案，但是我国法律对申诉人申请刑事申诉的次数没有限制，只有在符合《复查规定》第20条的特定情况下，人民检察院不再立案复查，对不服审查结案的申诉人可以向人民检察院继续进行申诉，维护自己的申诉权。因此，将申诉阶段的立案作为律师阅卷权行使的时间点，是符合申诉案件办案规律的。
其次，对不服人民法院已经发生法律效力的刑事判决、裁定的申诉案件，关于申诉律师的阅卷权规定，法院和检察院的规定应趋于一致，维护法律的权威性和稳定性。由于诉讼职责的不同，在检察院和法院存档的文书材料是有区别的，但法院的正卷材料也包括检察院的起诉书等内容，且随着司法公开的透明化，不涉及个人隐私、商业秘密和国家秘密的刑事判决书是公布在中国裁判文书网的。
因此，法院、检察院应在公开、透明、合法的情况保证律师的阅卷权，申诉阶段律师申请阅卷的，档案管理部门应严格审核，对持律师执业证书、律师事务所证明和委托书或者法律援助公函、刑事申诉立案决定书或者通知书等证明材料的律师可以准许查阅诉讼过程中应当提供的法律文书、主要证据等对外的正卷材料，复制所查阅的档案则应经申诉部门准许，办理相关手续，保证申诉部门办理申诉案件的主导作用。
五、结语
律师作为法治中国建设中的重要参与者，其权益得到越来越多的重视和保护。完善律师代理申诉案件的阅卷权，是保证律师有效辩护的基础，对实现申诉法治化也有极大的推动作用。在检察机关新一轮内设机构改革的契机下，控申部门要及时转变诉讼理念，积极推进制度的创新，探索我国律师代理申诉案件阅卷权的最佳模式，多管齐下促进司法公正，保证律师在代理的每一个申诉案件中感受到公平正义。
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