城市管理论文食品摊贩立法和实践

　　本篇关于城市管理的论文探讨食品摊贩立法，多年来，流动摊贩尤其是食品摊贩问题频频成为社会各界关注和争议的社会热点问题，此间民意明显偏向处于绝对弱势的摊贩经营者一方并对政府执法态度和方式提出了诸多质疑。可以预见，未来食品摊贩及其监管问题解决的成败将是检验“中国梦”执政理念以及服务型政府建设实践的一块试金石。

　　《城市管理与科技》杂志1999年创刊于北京，是国内城市管理领域一本具有重要影响力的刊物，刊发与城市运行管理中存在问题以及解决方式等实际问题。

　　摘　要：如何立足于我国的实际，开展食品摊贩立法是未来食品安全立法及其监管完善发展过程中应该关注的重要问题。食品摊贩立法应当坚持三个基本理念：体现人权保护和民生观念;转变城市管理理念，实行依法保障和严格监管相结合;适当吸收并确立有限政府原则，从管理型政府向服务型政府转变。食品摊贩立法应当实行中央立法和地方立法相结合。食品摊贩监管职责以归属基层政权组织为宜，发挥社会性监管的作用。食品摊贩行政许可应采登记备案方式，或者加强事后监管而不再要求获得许可，并以不要求进行工商登记为宜，并建立严格的食品摊贩日常监管制度。食品摊贩立法应当明确规定政府对食品摊贩履行保障与扶助的职责。食品摊贩违法行为的法律责任宜重在威慑，立法应规定较为轻缓的处理方式。

　　关键词：流动摊贩;食品摊贩;立法监管;法律保障

　　根据现行立法语言，食品摊贩一般是指没有固定的经营场所，在街头、公园等公共场所的指定区域或流动从事食品售卖和现场制售的个人。近年来，以食品摊贩作为主要组成部分的流动摊贩与城管部门之间的冲突频发，俨然成为我国城市的一道景观。其中，致人死伤的极端事件并不少见，如2006 年，北京城管队员李志强被卖烤肠的摊贩崔英杰用刀刺死;2009 年，沈阳城管队员申凯、张旭东被卖炸串的摊贩夏俊峰用刀刺死;2013 年，湖南临武县瓜农邓正加在与当地城管的肢体冲突中倒地死亡，等等。可以说，每一次城管和摊贩的街头冲突都是问题积聚到末端的一次爆发，这其中既涉及执法等其他方面的问题，也与我国食品摊贩立法的缺失不无关系。如何立足于我国的实际，进行食品摊贩立法无疑是食品安全立法应该关注的重要问题。

　　一、食品摊贩既有立法和实践

　　“立法权的行使状况标志着政治的运行状况，立法权作用的充分发挥是政治昌明、法治发达的必然要求和重要体现。”国务院1992 年颁布的《无照经营查处取缔办法》规定：“任何单位和个人不得违反法律、法规的规定，从事无照经营。”但是，在相关立法中却从来没有明确地说过食品摊贩等比如《浙江省实施〈中华人民共和国食品安全法〉办法》第七十条第二款规定：“食品摊贩，是指在集中交易市场或者固定店铺以外，临时占用道路、广场及其他室外公共场所设摊、搭棚等从事食品销售或者现场制售的食品经营者。”流动摊贩是否可以申请营业执照，工商部门也没有开放过对流动摊贩的审批许可。直到2011 年，国务院颁布的《个体工商户条例》作出规定：“无固定经营场所摊贩的管理办法，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况规定。”这是我国工商行政管理方面的全国性立法首次提到流动摊贩。然而，至今仍没有哪个地方政府对流动摊贩的合法性问题做出界定，工商部门也仍然几乎不介入对摊贩的管理。直到最近几年，部分地方才逐步开放允许摊贩尤其是食品摊贩进行经营的尝试，另一方面，1995 年制定的《中华人民共和国食品卫生法》将食品摊贩纳入了食品生产经营者的范围，规定食品摊贩必须先取得卫生行政部门发放的卫生许可证方可向工商行政管理部门申请登记，未取得卫生许可证的，不得从事食品生产经营活动。对此部分《中华人民共和国食品卫生法》地方实施办法作了进一步规定。比如，《浙江省实施〈中华人民共和国食品卫生法〉办法》规定：食品集市贸易场所以外从事食品经营的食品摊贩应当实行定点经营。当地人民政府应当组织卫生、城建、交通、工商行政管理、市容环境卫生管理等部门，根据城市规划和管理要求以及方便居民生活的原则，合理安排食品摊贩的经营区域、地点。然而，即使是在地方立法给与食品摊贩一定生存空间的地区，由于食品摊贩往往难以满足同时获得食品卫生许可和工商登记的条件，尤其是随着城市化进程中城市建设与管理的不断发展，各地方的城市市容卫生管理方面的地方立法和政策性规定多将食品摊贩界定为违法占道经营，逐渐消灭了流动食品摊贩在城市的生存空间。在此过程中，城管部门逐渐掌握了监管食品摊贩的主要权力，而其监管方式则为形式单一的“取缔”。此后，全国人大常委会2009 年通过了我国食品安全基本法《中华人民共和国食品安全法》，但是并没有对食品摊贩的监管制度作出具体规定，而是把具体立法权赋予了地方立法机关。根据不完全统计，到2012 年年底为止，仅有宁夏、上海、浙江、河南、山西、黑龙江、湖南、北京等少数几个省、区、市已经先后由省级人大常委会进行地方立法，大量的针对食品摊贩的监管规范是政府出台的行政规章或其他规范性文件。

　　但即便是在《中华人民共和国行政强制法》已经实施后的今天，在城管部门等执法机关的行政强制权力和执法方式已经受到较为严格的刚性约束的背景下，食品摊贩等流动摊贩与城管队员之间的较量仍然时有发生并不断酿成恶性事故，成为潜在的可能引发社会不稳定的主要隐患之一。因此，研究如何立足于我国的实际，进行食品摊贩立法无疑是我国经济社会发展进程中尤其是食品安全立法及其监管完善发展过程中应该关注的重要问题，对于化解流动摊贩与城管部门之间的冲突、促进食品安全法律制度的完善发展具有着重要意义。

　　《中华人民共和国食品安全法》第二十九条第三款规定：“食品生产加工小作坊和食品摊贩从事食品生产经营活动，应当符合本法规定的与其生产经营规模、条件相适应的食品安全要求，保证所生产经营的食品卫生、无毒、无害，有关部门应当对其加强监督管理，具体管理办法由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会依照本法制定。”

　　二、食品摊贩立法的基本理念

　　(一)体现人权保护和民生观念

　　食品摊贩立法与人权保护观念紧密相联。一般认为，人权的普遍性起源于人的尊严和人自身的价值。“人的权利的最终基础是人本身”，是“无所不在的人性的力量，人所固有的尊严和价值的力量”。在鼓励每一个人都共同享有人生出彩和梦想成真的机会的时代背景下，人权仍然是一个贯通社会经济、政治与文化的根本性问题。如果说经济发展在于提高人民群众的物质生活水平，精神文明建设在于净化和完善人们的精神世界，那么制度文明建设则从保障物质文明和精神文明建设两个方面促进着社会的全面进步，而这一切的最终目的就是使人能够有尊严地生活，从而共同享有人生出彩和梦想成真的机会。

　　现有的大量研究成果表明，食品摊贩经营者大多属于生活在城市最低层的失业者、失地农民、进城务工人员等人员。他们不但经济上贫穷，在许多权利方面也同样弱势，是典型的社会弱势群体。因此，虽然作为社会弱势群体组成部分的食品摊贩经营者与普通人有着这样那样的差异，但是作为同一个社会的一份子，他们有一项权利与一般人完全一样也完全平等，那就是生存权。在国家还无法提供让他们能够维持基本生活水平的社会保障时，虽然他们贫穷而且无助，但是他们有权自由选择谋生的方式，而设摊谋生对他们来说既是一种谋生手段，也是维系生存的一种权利。食品摊贩在增加了商品市场的繁荣，带给消费者更多价廉物美的商品和更多便利的同时，也给部分社会弱势群体提供了就业机会，摊贩经营者藉此养活了本人、撑起了家庭。正如英国启蒙思想家约翰·洛克所言：“政府和社会的存在都是为了维护个人的权利，而个人权利的不可取消性则构成政府与社会权威的限度”。我国作为人民当家作主的社会主义国家，对生存权等基本人权的敬畏更该是国家权力必须遵守的底线。另一方面，作为民生观念源流的民本思想在我国有着数千年的历史。《孟子》即有云：“民为贵，社稷次之，君为轻”。 “无恒产而有恒心者，惟士为能。若民，则无恒产，因无恒心。苟无恒心，放辟邪侈无不为已。及陷于罪，然后从而刑之，是罔民也。焉有仁人在位罔民而可为也?是故明君制民之产，必使仰足以事父母，俯足以畜妻子，乐岁终身饱，凶年免于死亡，然后驱而之善，故民之从之也轻”。[6] 民本思想形成之后为许多封建时期的开明皇帝所接受和实践。新中国相比封建社会与半殖民地半封建时代无疑具有更好的尊重民权、关注民生的社会条件和制度基础，政府应当把允许食品摊贩在一定范围内继续存在并改善食品摊贩经营者的境遇作为民生领域的重要工作。因此，对于食品摊贩，完全取缔或放任不管既不合情理，也与我国现行制度和经济社会发展水平所不符，科学、合理的态度应该是摒弃长期以来形成的片面歧视、限制乃至取缔的观念，正确处理好食品摊贩经营与城市市容环境卫生管理之间的关系，既允许食品摊贩在一定范围内存在，同时采取相应措施加强监管，保障食品摊贩经营的食品卫生、无毒、无害。

　　(二)转变城市管理理念，实行依法保障和严格监管相结合

　　多年以来，食品摊贩等流动摊贩在我国一直被看作城市市容环境卫生管理的对立面，成为城管部门的重点打击对象。“光鲜的城市，见不得泥土味，于是城管为了‘城市利益’，自然要与贩夫走卒较劲;而底层群众的求生本能，鼓舞了小贩们的谋生之路，生存底线之上，才有了动刀子的激愤。于是乎城管与小贩之间的纠葛，一直未曾止歇”。如果长此以往，引发社会稳定问题并非没有可能。

　　化解食品摊贩与作为官方代表的城管部门的冲突要求我国食品摊贩立法必须推动转变现有城市管理理念，实行依法保障和严格监管相结合。正如约翰·弗里德曼所指出的，理想城市治理结果应为“一个丰饶的城市;一个生态可持续的城市;一个适于居住的城市;一个安全的城市;一个主动包容差别的城市;一个关爱的城市”。城市要平衡发展，因此，任何一个标准不能因其它标准的原因而作出牺牲。因为我们是生活在今天，而不是未来。正因为如此，无论采取什么样的治理手法都必须看到，人口以及人口的福利是治理的对象同时也是治理的目的，不能用其他的目的比如城市的清洁来替代。在城市管理中，如果忽视掉这一点，治理就会失去善的意义，也无法达到城市治理的愿景。然而，令人遗憾的是，我国在学习国外城市管理经验的时候，往往只是拿来了文字，却未学到宽容，即便有的想到了宽容，却附上歧视的色彩。一个城市要保持自己的美好形象，绝非一概排外，把食品摊贩作为贬义词甚至恶魔加以排斥。社会是个多元化的生活空间，优劣共生兼容并蓄是它的应有之义。如前所述，食品摊贩经营者大多属于典型的社会弱势群体，在国家还无法提供让他们能够维持基本生活水平的社会保障时，设摊谋生对他们来说既是一种谋生手段，也是维系生存的一种权利。食品摊贩在增加了商品市场的繁荣，带给消费者更多价廉物美的商品和更多便利的同时，也给部分社会弱势群体提供了就业机会，摊贩经营者藉此养活了本人、撑起了家庭。因此，食品摊贩的存在有其必要性与合理性，理当受到法律的保障，食品摊贩立法及其监管制度的设计应当以不影响弱势群体生计为出发点。另一方面，依法保障绝非等于放任不管，在现阶段社会失范和监管缺失的时代背景下，食品摊贩确实给城市带来了卫生、环境等多方面的负面影响，尤其是不良摊贩经营的食品对公民生命健康存在着现实或潜在的严重危害。因此，在依法保障食品摊贩经营权利的同时也要严格依法监管。对此我们认为应实行柔性立法与严格执法相结合、疏导和管理相结合，依法规范食品摊贩经营活动，打击各类经营不安全食品的违法犯罪行为。

　　(三)适当吸收并确立有限政府原则，从管理型政府向服务型政府转变

　　由于我国几千年来所形成的高度中央集权的历史传统和原有计划经济体制的惯性，政府在国家社会经济事务中一直扮演着单一主导的角色。不可否认，在当前的社会转型期，政府主导下的食品摊贩监管对于完善立法、严格执法具有重要意义。然而，城管与摊贩之间无休止的较量表明，政府单一主导的监管模式在食品摊贩领域的先天缺陷和后天不足似乎尤胜于其他领域。一方面，正如有研究者针对我国食品安全监管现状指出，“地方政府作为食品安全规制职责的直接承担者由于受到经济利益的驱动，往往被利益关联方俘获，出台的食品安全规制措施在监督缺乏或监督不力的情况下都有可能成为官员以权谋私的工具，导致食品安全规制处于失控的状态，出现‘错位’、‘越位’和‘缺位’等问题。以三鹿集团和双汇集团为例，由于它们是当地财政税收的重要来源，食品规制部门在进行食品安全规制的过程中就表现出唯经济发展的价值取向，而失去食品安全的公共价值强调”。另一方面，许多地方政府对待流动摊贩的态度，正好是对待大企业态度的另一个极端，在城管驱赶摊贩的背后往往隐藏着领导者个人意志、政府及有关部门逐利驱动盖过弱势群体谋生需要和居民生活便利的真相，因此城管和摊贩之间的猫与老鼠的较量无休无止，而民意明显偏向于作为弱者一方的摊贩经营着也就不足为怪了。

　　一般认为，有限政府是指政府自身在规模、职能、权力和行为方式上受到法律和社会的严格限制和有效制约。根据现代法治理论，法治的最重要的政治职能之一是铲除无限政府，确立和维持一个在权力、作用和规模上都受到严格的法律限制的“有限的政府”。有限政府作为近现代西方宪政的基本原则之一，对于政府把有限的能力运用到具有比较优势的领域，做到各项资源的最佳配置，同时实现对政府的权力及其运行施加有效的控制等方面发挥了重要作用。我国的社会主义宪法制度完全不同于西方的宪政体制，但是对于有着几千年中央集权的历史，以“全能政府”为重要特征的中国而言，吸收、借鉴有限政府思想对于合理限制政府权力空间、发挥社会组织的作用以及启发人民的权利意识无疑具有积极作用。正如有研究提出：“面对这个瞬息万变的信息时代，社会不断的多元，以及社会利益差异和冲突的凸显，政府不可能面面俱到，不可能收集到所有的信息，经常处于信息不对称的状态下，再也不能是大包大揽无所不在的‘全能政府’”。因此，在对各种社会公共事务的管理过程中，应该建立以政府为主体，包括企业、事业单位、社会团体等非政府组织以及公民个人在内的多个决策中心，以灵活多样的形式共同行使权力。因此，食品摊贩的存废及其具体监管应当同时考量食品摊贩经营者、当地社区和居民以及其他有关组织等社情民意，在强调政府依法监管的同时充分发挥当地社区、居民和有关组织的积极作用。

　　有限政府原则要求政府实现从管理型政府向服务型政府的转变。2006 年，中共中央《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出了要“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”。服务型政府强调政府权力来源于人民，政府应该成为人民提供服务的工具。我国虽然长期奉行“为人民服务”的宗旨，但现行政府管理模式建立在政府控制经济、社会、政治、文化各个方面的制度设计之上，强调政府本位、国家管制和强制干预，缺乏对服务理念的考虑和相应的制度设计，属于管理型政府而非服务型政府。从管理型政府向服务型政府的转变要求实现政府及其公务人员从管理到服务的理念的转变，做到政府公共政策反映公民的意志、公民参与公共政策的执行并且把公民是否满意作为评估政府绩效的最终标准。三、食品摊贩立法的主要制度设想

　　(一)正确处理中央立法和地方立法的关系

　　我国现有立法体制在坚持国家法制统一原则的指导思想下，赋予地方立法权，充分发挥地方立法的自主性。我们认为，对于关系国计民生且较为敏感的食品摊贩立法而言，同样应该充分发挥中央和地方立法的各自特点，实行中央立法与地方立法相结合。

　　中央立法包括宪法和专门立法两个基本层次，重在构建食品摊贩监管的基本制度框架。就宪法而言，套用宪法学家张千帆的观点，我们认为，宪法应当为所有公民提供一个最低限度的保护网。它要求中央和地方政府通过财政拨款，以力所能及的方式为每个公民提供基本的温饱和教育。如果一个公民因为经济状况的变化而对这种基本保障水平不够满意，那么他有权寻求更理想的职业，比如摊贩;在此期间，只要其行为合法，他的职业自由与经营自由不应该受到政府的剥夺或限制。就专门立法而言，食品摊贩可以单独立法或者作为国家食品安全立法等立法的组成部分，但无论采取哪种方式，专门立法应当具体规定食品摊贩经营及其监管的基本制度框架，对食品摊贩的主要权利和义务、食品摊贩经营活动的基本要求、地方政府及有关职能部门对食品摊贩的保障和监管职责、监督管理措施等作出规定，在依法保障食品摊贩经营权利的同时保障食品摊贩经营的食品卫生、无毒、无害。

　　地方立法方面，我国疆域辽阔，不同地方经济发展水平、饮食文化各异，且食品摊贩的构成复杂、动机不一，如果片面推行全国统一的食品摊贩立法，要么立法形同虚设，要么容易激发社会矛盾，因此对于不同地方和不同性质的食品摊贩应当进行差异化的立法。各地方可以在宪法和国家食品安全立法允许的限度内，分别制定各自的地方立法，采取适合地方实际的解决方案。只要不违反宪法和国家食品安全立法的精神和有关规定，各地方可以在保障食品摊贩经营权利的基础上，为了保证食品安全而规定任何必要的措施。为了避免立法的随意性，保证立法的统一性和权威性，地方立法应当采取地方性法规的形式。

　　(二)食品摊贩监管职责分工

　　在国外的监管实践中，食品摊贩监管体制各异，但主要采取单个部门监管或一个部门为主、其他部门配合监管的方式。比如新加坡，政府建设用于摊贩经营的小贩中心由新加坡国家环境署(National Environment Agency)下属的小贩局(HawkersDepartment)负责管理。国内监管实践及其立法则各有不同，有按照现行食品安全法监管体制实行分段监管的，也有采取单个部门监管或一个部门为主、其他部门配合监管的方式的，如根据北京市人大常委会最新修订的《北京市食品安全条例》，城管部门负责对经批准设立的食品摊贩实施监督管理，并负责查处流动无证照生产经营食品行为。我们认为，虽然我国部分食品摊贩也从事简单的食品加工，但是销售食品或提供餐饮服务是其经营的基本方式，因此可以大致划分为现场制售直接入口食品、提供餐饮服务的餐饮类食品摊贩和非餐饮类食品摊贩。根据《中华人民共和国食品安全法》关于食品安全监管职责分工的基本精神，分别与食品药品监管部门和工商行政管理部门的监管职能有着密切联系。另一方面，由于食品摊贩一般无固定摊位，所以与城管部门市容环境卫生管理方面的职能又发生关联。但是根据食品摊贩流动性强、直接面向终端消费者的经营特点。食品摊贩监管职责以归属基层政权组织为宜，对此城市食品摊贩可由街道办事处监管，城管部门以及居委会组织予以配合，农村食品摊贩则由乡镇政府监管，当地工商行政管理部门和食品药品监督管理部门予以协助。当然，由于我国各地方情况差异较大，食品摊贩监督管理体制不可能简单移植或完全统一。为便于对摊贩监督管理模式进行有益探索，地方立法可根据实际情况授权县级以上人民政府可以根据本地经济发展水平和社会管理需要，建立符合本地实际情况的食品摊贩管理模式。

　　相对于政府而言，非政府组织更接近社会基层，更了解食品摊贩的状况和需求，能更好地为其服务，在食品摊贩监管中应该大力发挥社会性监管的作用，实现充分的公众参与。长期以来，我国城市管理是一种高度集权的“单中心”模式，即权力全部被上收，由政府单方面主导。随着社区需求日益多元化，这种管理模式的弊端也日益凸显。就食品摊贩而言，因为食品摊贩经营事关食品安全、市容环境卫生等公共利益，故而需要政府进行强有力的监管。但同时食品摊贩监管常用的诸多理由，如占道经营、影响市容卫生、影响居民休息等，很多都与当地居民生活息息相关，原本可以通过社区自治来解决，而且摊贩活动事关弱势群体的生存权。因此，食品摊贩监管也离不开经营者、社区等社会层面主体及消费者群体的共同参与。可以说，城市食品摊贩问题是城市管理“失灵”的典型个案。要破解此类“失灵”难题，唯有让城市管理从“单中心”走向“多中心”，让基层社区广泛参与到城市管理之中，消除政府的视野盲区，才能弥补政府行政能力的不足，促进以“官民协作”为特征的“善治”。食品摊贩立法应当规定非政府组织和居民等社会公众参加食品摊贩管理的制度，鼓励食品摊贩自愿建立摊贩自治组织并发挥其在摊贩自我管理中的作用。

　　(三)食品摊贩监管的主要制度

　　1.食品摊贩的行政许可

　　食品生产经营直接关系人身健康、生命财产安全，属于可以设定行政许可的事项之一。根据《中华人民共和国食品安全法》的规定，食品生产经营者取得食品生产许可、食品流通许可或餐饮服务许可等行政许可并办理工商登记后方可从事食品生产经营活动。业已进行食品安全立法的地方也都规定，食品生产加工小作坊应当取得食品生产加工小作坊许可。鉴于食品摊贩流动经营，部分从业者具有经营的临时性和职业的易变性等特点，对食品摊贩应采登记备案方式，凡事先申报都予以登记备案，或者加强事后监管而不再要求获得许可(包括不再要求登记备案)。就笔者所在的浙江而言，我们认为，食品摊贩应当由经营所在地的乡、镇人民政府或者街道办事处登记相关信息。登记事项应当包括经营者姓名、家庭住址、经营地点、经营食品的种类、主要经营工具、监督电话等。为保证监管的及时、高效，登记备案的有效期应当相对较短，以一年左右为宜。乡、镇人民政府或者街道办事处应当将食品摊贩的登记信息通报所在地的城管部门等有关监督管理部门。

　　办理工商登记是任何组织和个人成为经济活动主体的必备条件，从理论上来说，食品摊贩应当办理工商登记之后方能从事食品经营活动。在既往食品摊贩监管实践中，很多经营者不愿意或无法申领到营业执照，究其原因要么是申请无据，要么是条件过高、过严。比如在北京市，食品摊贩办理工商登记首先要到卫生局填写一份“行政许可申请表”，需要填写营业地址，附加身份证明、健康证明以及“食品卫生知识培训证明”，在取得“食品生产经营卫生许可证”之后，还需要向工商局提供《经营场所证明》等表格。可以说，部分要求大大超出了食品摊贩的承受能力，因此食品摊贩大多只能非法经营。值得高兴的是，国务院2011 年3 月30 日颁布的《个体工商户条例》规定，无固定经营场所摊贩的管理办法，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况规定。据此，食品摊贩将不再硬性要求必须进行工商登记。但是至今还没有哪个地方政府对流动摊贩的合法性问题做出界定，工商部门也仍然几乎不介入对摊贩的管理。我们认为，鉴于食品摊贩问题的民生性，除非降低食品摊贩工商登记的条件，食品摊贩地方立法应以不再要求进行工商登记为宜。

　　2.政府对食品摊贩的保障与扶助

　　由于食品摊贩的经营条件、经营水平比较低下，在经营场所、卫生设施、设备等方面均存在较多的食品安全隐患，而食品摊贩的个体、流动经营等特点也容易造成食品安全问题。因此，为提升食品摊贩食品安全保障水平，食品摊贩立法应当规定政府对食品摊贩承担保障与扶助的职责。首先，食品摊贩经营场所应当纳入政府职责。县级以上人民政府应当本着方便群众生活、摊点相对集中的原则，统筹规划，合理布局，将食品摊贩生产经营场所纳入城乡建设总体规划。城市和农村的食品摊贩经营场所分别由城市街道办事处、乡镇人民政府根据城乡建设总体规划，本着方便群众、相对集中的原则划定或临时指定，并向当地城管部门和有关监督管理部门通报。其次，政府应当对食品摊贩经营提供必要的扶持和帮助。县级以上人民政府可以采取规划建设食品摊贩固定市场、临时集中市场等集中经营场所，通过从财政、税收、信贷等方面采取措施等方式，扶持、鼓励食品摊贩改进经营条件，进入集中交易市场、店铺等固定场所经营，鼓励发展规模化、集约化的食品摊贩连锁经营等先进经营方式。

　　3.食品摊贩的监督管理和违法行为法律责任

　　尽管对食品摊贩实行宽松的市场准入对于民生保障具有重要意义，但绝非等于放任不管。尤其是在转型期社会失范和监管缺失的时代背景下，食品摊贩确实给城市带来了卫生、环境等多方面的负面影响，不良摊贩经营的食品对公民生命健康存在着现实或潜在的严重危害。因此，在依法保障食品摊贩经营权利的同时也要严格依法监管。食品摊贩立法应当规定食品摊贩经营的基本要求，要求食品摊贩应当具有与经营的食品品种、数量相适应的卫生设备、设施，所经营的食品应当符合食品安全标准以及国家和地方规定的其他要求;明确规定有关监管部门的监管职责，建立、健全经常性监督执法制度，督促食品摊贩严格执行食品原料、添加物质使用登记等制度，保持良好的食品卫生条件，确保食品质量安全。另一方面，食品摊贩经营者大多属于典型的社会弱势群体，设摊谋生对他们来说既是一种谋生手段，也是维系生存的一种权利。因此，食品摊贩违法行为的法律责任宜重在威慑。就法律责任方式而言，对于一般违法行为可以规定责令改正、警告以及适用于较为严重的违法行为的较少数额的罚款等较为轻缓的法律责任方式，这也有利于执法部门能够依法适用行政处罚简易程序，及时处置违法行为，降低执法成本，提高执法效率。对于食品摊贩在划定区域和时段外经营的，应当摒弃简单粗暴的取缔方式，一般以采用驱赶方式为宜。对于食品摊贩经营的疑似不符合食品安全标准和要求的食品以及与违法行为有关的工具，在有初步证据的条件下监督管理部门可以暂扣;对于经调查认定不符合食品安全标准和要求的食品，可以予以没收。当然，由于不良食品摊贩经营的食品对公民生命健康存在着现实或潜在的严重危害，食品摊贩立法对于有多次经营不安全食品违法行为或有严重违法行为的食品摊贩，应当规定较为严厉的法律责任。对于造成严重食品安全事件或者因严重违法行为被处罚但一犯再犯者可实行黑名单制，实行终身市场禁入。

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