本文摘要：摘 要 伴随着中国正式申请加入 CPTPP，研究该协定项下的国企章节对中国的影响具有了现实而紧迫的意义。 CPTPP 国企章节设置了国有企业、指定垄断、主权财富基金和独立养老基金这几类主体，在具体规则设定上表现出务实性和前瞻性。 结合中国相关主体的现状和动态发展来
摘 要 伴随着中国正式申请加入 CPTPP，研究该协定项下的国企章节对中国的影响具有了现实而紧迫的意义。 CPTPP 国企章节设置了国有企业、指定垄断、主权财富基金和独立养老基金这几类主体，在具体规则设定上表现出务实性和前瞻性。 结合中国相关主体的现状和动态发展来看，这些规则对中国具有制约和促进的双重影响。 对此，中国首先应在坚持“以我为主”的前提下，合理地将外部规则的压力转化为国内改革的推动力。 其次应深化例外规则研究，为将来的谈判做好充分准备。 最后，考虑到国有企业规则在新一轮国际经贸规则重构中的重要性，中国应始终加强国有企业规制的理论构建。
关键词 国有企业;指定垄断;主权财富基金;独立养老基金
引 言近年来，伴随着国有企业在国际经贸领域的迅猛发展，美国、欧盟等国家和地区逐步推进国有企业的国际立法①，中国则“被迫”卷入了针对性的理论和对策研究。 在所有这些研究中，一个最根本，也是最核心的问题是：到底什么是国有企业? 具体表现形态包括哪些? 这些问题是制定任何国有企业国际新规首先要面临的问题，也决定了规则的实际适用效果。 鉴于中国已在 2021 年 9 月 16日正式申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》 (CPTPP)，深入研究 CPTPP 国企章节的主体适用范围以及对中国的可能影响，就具有重要的现实意义。
CPTPP 国企章节的标题是“国有企业和指定垄断企业”，除了国有企业和指定垄断企业之外，正文中又特别列出了两种受该章约束的主体，分别是主权财富基金和独立养老基金。 如果我们将这两种基金归为一类，那么 CPTPP 一共划分了三类义务主体。 CPTPP 设置这三类主体有着不同的战略意图和现实考量。 下文将围绕这三类主体逐一剖析，通过评述条款内容，并结合中国的具体情况展开影响分析，在此基础上综合提炼出相关的对策及结论。
国企论文范例：集聚特征、融资约束与中国企业“走出去”
一、 国有企业的引入、界定及对中国的影响
(一) CPTPP 规范国有企业的原因CPTPP 引入国有企业规则有着特殊的背景和使命。 概括而言，CPTPP 对国有企业的约束是美国基于多边层面反补贴实践中暴露出的问题而给予的针对性方案。
由于秉持所有制中性的立场，GATT 和 WTO 并未直接对国有企业下定义，但明确拒绝将所有权或控制权作为判断是否国有企业的决定性因素。③ 在之后的司法实践中，也逐渐发展了混合式判断标准，融合了行为、授权和功能等多项因素，表现出灵活性的特点。④这样的做法在国有企业广泛参与国际贸易和投资以前，并未受到太多的质疑和挑战。 真正将问题推向风口浪尖的是反补贴调查中如何认定国有企业作为补贴提供者的情形。⑤ 由于 WTO 的《补贴与反补贴措施协定》(以下简称《 SCM 协定》)规定，补贴的提供者必须是政府或公共机构，因此对于那些由国有企业提供的财政资助，若想将其纳入反补贴规则的约束，则必须证明国有企业属于公共机构的范围。⑥
在中美双反案中，上诉机构否定了美国提出的“控制权标准”或“所有权标准”，确立了“职权标准”。⑦ 在之后美印热轧钢案中，上诉机构再次认为，所有权只是确定国有企业是否构成公共机构的一种证据类型，更关键的因素是：国有企业是否行使了政府职权，以及有关其具体行为的证据。⑧在美国眼中，现有 WTO 规则在约束国有企业参与补贴方面过于软弱无力，表现出三大问题：
第一，规则上缺乏事前提供的明确定义;第二，判例实践提供了多因素测试标准，灵活有余但规范不足;第三，对国家行为存在隐含要求，致使发起反补贴调查一方的证明要求过高。⑨ 在这样的背景下，美国希望推出新的国有企业规则，更好地解决上述相关问题。(二) CPTPP 下国有企业的定义带着纠正以上反补贴实践之不足的使命，美国给出了它的“药方”。 按照 CPTPP 第 17. 1 条对国有企业的界定，在基本的结构上，国有企业叠加适用政府性要素和商业性要素两项构成要件。 在政府性要素上，条文明确采用所有权或控制权理论，同时给出可量化判断的标准来确定政府对企业的所有权或控制权。
包括：(1) 政府直接拥有超过 50% 的股本;(2) 通过所有权益，控制超过 50% 的投票权的行使;或(3) 有权任命董事会或其他类似管理机构的大多数成员。 比较来看，相比当前其他主要区域贸易协定项下的国有企业定义，CPTPP 对政府性要素的判断标准更倾向于增强明确性，牺牲灵活性。I0这在某种程度上是谈判各方妥协的结果，但同时也是美国的战略性选择。 它以一定程度上缩小国有企业实际调整范围的代价，获得了降低举证责任的好处。在商业性要素上，其采用的措辞是“主要从事商业活动”。 所谓商业活动，CPTPP 本身也作了明确界定，包含两个条件：(1) 以营利为目的;(2) 企业可以自主确定产品的数量和价格。I1CPTPP 引入这项要求旨在进一步消除不确定性，也即如果符合所有其他要求的实体主要从事商业活动，则国有企业规则自动适用。 这就把一个企业推到两个相互排斥的类别中的任何一个：一个实体要么主要从事商业活动，要么主要从事非商业活动。
这种逻辑推翻了国际社会长期以来的观念和共识：公共政府性活动和私营商业性活动之间存在灰色地带。 换言之，一直以来各国避免对国有企业作出类型化的判断，而是包容其身份的多元化和模糊性。 在这种观念和共识下，各国的国有企业可以享有较大的规则适用空间。 CPTPP 显然试图压缩这一空间，当然，由于“主要”一词没有明确界定，CPTPP下的二元轮廓在实际适用中依然存在较大的不确定性。
(三) 基数巨大的中国国有企业或将受到影响如前所述，CPTPP 对于国有企业的定义包含了政府性要素和商业性要素。 就政府性要素而言，一方面，CPTPP 坚持所有权或控制权标准的做法正面抗击了 WTO 上诉机构偏向政府职权说的立场，缩小了中国将国有企业与公共机构脱钩，从而避免被认定为补贴提供者的法律解释空间。
另一方面，回到中国国内法律体系中，我们注意到，所有权或控制权也是中国国内法律框架下认定国有企业的主要标准。需要指出的是，尽管国有企业是一个特别具有中国色彩的议题，并且也是中国政策语境下的高频词汇，但是在中国现有的法律体系下，各类法律和法规层面并不存在普适性的国有企业定义。 I2在这其中，国务院国资委和财政部联合发布的第 32 号令《企业国有资产交易监督管理办法》 (以下简称“32 号令”)对中国的国有企业作了分类，很大程度上反映了中国认定国有企业的标准。
从实际影响来看，对比 CPTPP 的政府性要素，前三类基本符合“直接拥有超过 50% 的股本”这一条件，第四类的实际支配包括但不限于投票权和任命权，实践中可能需要具体情况具体分析。 总体来看，在 32 号令下被认定的这些不同类型的国有企业，大多属于 CPTPP 政府性要素的涵盖范围。就商业性要素而言，如前所述，中国并没有任何法律文件对国有企业作出明确界定，因此也不涉及将“主要从事商业活动”列为国有企业的构成要件。 然而众所周知，2015 年，中共中央、国务院发布了《关于深化国有企业改革的指导意见》(以下简称《指导意见》)。
在这份《指导意见》中，中国将根据国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要，将国有企业分为商业类和公益类。 其中商业类国有企业又可分为主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业(商业一类)和主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业(商业二类)。
对比 CPTPP 的“主要从事商业活动”这一标准，很显然，商业一类国有企业的商业性要素比较明显，因为对这类企业的考核标准是经营业绩指标、国有资产保值增值和市场竞争能力，按照市场化要求实行商业化运作，依法独立自主开展生产经营活动。 针对商业二类国有企业，《指导意见》 规定，对这类企业要合理确定经营业绩和国有资产保值增值指标的考核权重，加强对服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业以及完成特殊任务情况的考核，因此其是否满足“以营利为目标”这一要素具有不确定性。
对于是否“由企业自主定价”，请注意部分商业二类企业，例如属于《中央定价目录》的 7 类商品和服务项目(天然气、水利工程供水、电力等战略物资储备)实行政府定价。 因此总体来看，商业二类国有企业是否符合商业性要素需视实际情况展开具体分析。 至于公益类的国有企业，由于《指导意见》规定，这类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，必要的产品或服务价格可以由政府调控，其不以营利为目的，也不享有自主定价权，因此基本不在 CPTPP 国有企业的调整范围内。
进一步地，《指导意见》对上述不同的国有企业分别规定了涉及政府性要素的改革目标。 其中，对于商业一类国有企业，其改革目标是原则上推行公司制股份制改革，国有企业可以绝对控股、相对控股或参股。 对于商业二类国有企业，改革目标是保持国有资本全股。 因此，综合来看，商业一类的国有企业，其商业性要素比较明显，若股权多元化后可能会导致其不符合政府性要素，从而可排除 CPTPP 的适用。 商业二类的国有企业，大多数情况下符合政府性要素，但商业性要素视实际情况而定，是否属于 CPTPP 的调整范围具有较大的不确定性。 公益类的国有企业由于不符合商业性要素，基本不在 CPTPP 的调整范围内。
二、 指定垄断企业的引入、界定及对中国的影响
(一) CPTPP 规范指定垄断企业的原因CPTPP 将指定垄断企业纳入主体调整范围的根本原因在于其扩大了义务适用范围。 如上所述，国有企业引发的最大争议是《SCM 协定》的解释与执行。 而在 WTO 项下，《 SCM 协定》仅适用于货物贸易。
在服务贸易领域，也即《服务贸易总协定》(以下简称 GATS)项下，WTO 约束的是垄断性服务提供者和专营性服务提供者。I3对于货物贸易领域下的国有企业(国营贸易企业)而言，不论是采用控制说或政府职权说，都强调了企业的“国有”性质。 至于企业是否享有垄断或专营地位，不在定义的构成要件中。 而对于服务贸易领域下的垄断性或专营性服务提供者而言，其强调的是企业对市场的垄断状况，无关企业的所有制问题。 可见，在传统的 GATT / WTO 体系下，货物贸易和服务贸易在规制政府等其他因素对于自由市场的干预时，采用了不同的立制哲学。作为横向议题，CPTPP 的国企章节在适用范围上涵盖了货物贸易、服务贸易以及投资领域等，在此背景下，其主体范围作了相应扩大，涵盖了原属于 GATS 项下的垄断企业。I4
(二) CPTPP 下指定垄断企业的定义按照 CPTPP 的界定，所谓指定垄断企业是指“本协定生效后指定的私有垄断企业，以及缔约方指定或已经指定的任何政府垄断企业”I5。从基本结构来看，CPTPP 对垄断企业的界定和 GATS 是一脉相承的，即与企业的所有制无关。 换言之，这类企业既可包括私有垄断企业，也可包括政府垄断企业。 但是 CPTPP 对这两种类型可被纳入调整范围的生效时间作了区分。 就私有垄断企业而言，CPTPP 规定其限于在协定生效后被指定。 就政府垄断企业而言，则既包括 CPTPP 生效前，也包括生效后指定的这类主体。从构成要素来看，该定义包含两项核心要素，一是“形成”要素，也即垄断形成的原因。 按照一般的经济学理论，各国的垄断企业大体分为市场垄断、自然垄断和国家(行政)垄断三类。I6CPTPP对其拟调整的垄断企业，明确提出了“指定”标准。
所谓指定是指建立、指定或授权垄断企业，或扩大垄断范围以涵盖额外的商品和服务，换言之，此处的垄断企业并不包括那些基于技术、资源、市场等原因形成的垄断，专指政府通过授权或立法而形成的垄断。二是“结果”要素，也即达到垄断的状态。 CPTPP 条款对垄断本身未下定义，但是其对垄断企业的解释是“在缔约方境内相关市场中被指定为货物或服务唯一提供商或购买商的实体……”I7从中可以得知，首先，垄断结果的判断是以市场为范围的，因此和成员方的领土范围无直接对应关系。
换言之，一国可以划分为若干个市场，相关企业只要能在某一个市场上构成唯一的提供商或购买商，即符合垄断的结果要素。 其次，垄断与否并不是对企业的综合判定，而是和具体的货物或服务挂钩。 举例来说，假设一国的银行业总体处于竞争状态，但是国家将某项汇兑业务独家授权给了一家国有银行，那么对于该项汇兑业务而言，该国有银行就构成指定垄断企业。
(三) 中国相关企业基于具体业务而受约束的情形不容忽视首先，通过采用“指定”一词，CPTPP 下的指定垄断企业将范围明确限定为了国家垄断这一类型。 在中国，通过立法确立的国家垄断只有《烟草专卖法》，也即确立了烟草行业的合法垄断地位。其他如食盐、铁路、电力、石油、电信、金融等行业的垄断权力，并无专门的国家立法，大多是依据行政机关的规范性文件，属于行政部门的自我授权。至于中国到底存在哪些经由国家授权而获得垄断地位的行业，截至目前并无权威的统一说法。按照国务院、国家发改委等主管部门历年来的部门规章及各类指导性意见，中国自身认可的垄断行业大体包括自然垄断行业和基于其他原因的特许经营性垄断行业。
例如，2007 年 3 月国务院办公厅发布《如何加快推进垄断行业改革》，其中就把垄断行业分为两类，并提出要分类改革。 第一类是电力、邮政、电信、铁路等行业。 第二类是供水、供气、供热等市政公用事业。I8再如 2017 年国家发改委发布《关于进一步加强垄断行业价格监管的意见》，该文件对垄断行业作了明确的定义。 按照该文件，所谓垄断行业是由一个或少数经营主体拥有市场支配地位的行业，主要是指因存在资源稀缺性、规模经济效益而由一个或少数企业经营的网络型自然垄断环节和重要公用事业、公益性服务行业，主要包括输配电、天然气管道运输、铁路运输等基础性行业以及居民供水供气供热等公用事业。
在这里，垄断行业同样包括了自然垄断和公用公益事业垄断。而后者往往是通过获得特许经营权的方式来运转的。由于特有的经济体制和发展模式，一方面，在中国的经济结构中，属于自然垄断性和公用公益事业的行业占有较大的比重。I9因此，在中国国家垄断往往和自然垄断等混合在一起，很难区分。另一方面，由于中国曾长期经历政企不分的计划经济时期，尽管后来政府对经济体系进行了长期的市场化改革，但迄今为止国有企业在这些行业内都具有无可争议的主导地位。
如前所述，由于指定垄断企业的定义中并没有像国有企业那样，明确提出主要从事商业活动的要求，因此在形成要素这个维度上，中国目前在自然垄断行业和公用公益事业中的绝大多数国有企业都属于“指定垄断企业”的范围。其次，就结果要素来看，垄断企业的定义要求相关企业在缔约方境内相关市场中被指定为货物或服务的唯一提供商或购买商。 对照这个标准来看，中国目前称得上指定垄断企业的主体并不太多。
中国垄断行业的改革从 1978 年就开始了，迄今为止大约可分为三个阶段。20从促进有效竞争、破除垄断这个角度来看，改革大体包括两个维度，一是主体多元化，也即打破行业内独家垄断企业的局面，例如，电信行业就从最初的 1 家企业发展为了 3 家全国性、全业务型企业，在电信服务领域相互竞争，并积极推进基础网络共建共享改革。 二是竞争性业务开放，例如邮政行业虽然仍维持着中国邮政集团有限公司一家国有企业的局面，但其对邮政专营业务和竞争性邮政储蓄、快递业务进行了剥离。 当然，大多数垄断行业是同时从这两个维度入手推进改革的。
例如民航领域，一方面，早在 2002 年就成立了六大民航集团公司，另一方面，在业务领域则纵向分拆航空运输、机场和空管业务三大类。 三类业务领域按照各自的节奏引入竞争机制。21有鉴于此，如果以“货物或服务”“唯一”提供者或购买者作为标准，那么符合结果要素的中国指定垄断国有企业目前只局限在烟草、自来水、邮政、铁路等行业，并且还要具体区分不同的业务进行判断，也即需要排除那些已经引入竞争机制的业务领域涉及的产品或服务。
这里还需注意一种相对比较特殊的情况，也即假定某垄断行业存在两家国有企业，共同经营某一尚未开放竞争的业务，此时，由于 CPTPP 对垄断企业的界定是“实体，包括企业联合或政府机构”，因此，这两家国有企业有可能被判定为企业联合，从而依然构成指定垄断企业。最后，正如前文已述，指定垄断企业与企业的所有制无关。 就中国而言，由于我们的国家垄断绝大部分由国有企业来承担，并且按照《指导意见》的规定，对于这类行业内的国有企业的改革，未来的目标是国有全资控股，同时积极推行国有资本多元化。
因此，即便 CPTPP 对于政府垄断企业的所有权标准规定得较为含糊，但国有全资控股的设定无论如何是很难否定国有的属性了。 进一步地，CPTPP 的这一规定有着长远的战略布局，即堵上了成员方未来通过指定私有企业来承担垄断行为的通道。 换言之，仅仅通过将国有企业私有化，或者另外指定新的私有企业，并不能有效规避CPTPP 项下指定垄断企业的规制。综上所述，伴随着中国国内垄断行业和垄断企业改革的逐步推进，符合 CPTPP 项下指定垄断企业的数量从总数来看并不多，并且呈现出减少的趋势。 但是鉴于指定垄断企业是针对具体货物或服务而言的，由于垄断行业内的具体业务数量众多，因此，最终或将受影响的指定垄断企业的数量和范围仍然不容忽视。
三、 两类基金的引入、界定及对中国的影响
(一) CPTPP 规范两类基金的原因与指定垄断企业主要针对义务范围扩展到服务贸易类似，CPTPP 增加主权财富基金和独立养老基金这两类主体，起因主要在于其义务范围扩展到了投资领域。传统上，国际投资以国际直接投资为主，而投资者也往往是采用公司制的主体。 自 20 世纪 50年代以来，国有企业开始涉足国际投资领域。 晚近以来，特别是在 2008 年全球金融危机之后，各国加大了国家干预经济的规模和程度，新一轮国家资本主义强势回归。22在这一过程中，一些特殊的国有企业在参与国际投资的活动中表现出了新的形态和发展趋势。
首先引人注目的是各国的主权财富基金。23主权财富基金作为特殊的国有企业，通常获得国家的巨额资金支持，这些主权财富基金大手笔入股国际著名公司，很多进入涉及国家安全的敏感行业，例如投资银行市场、金融市场、资源类企业等，并且由于和国家之间的紧密关系，其对外投资常常被质疑带有政治动机和目的，也因此引发法律之外的紧张和冲突。24各国的养老基金参与国际投资则是更晚近的事。 在 20 世纪 90 年代之前，出于安全性的考虑，各国的养老基金较少涉足证券市场，更遑论国际证券市场了。 然则 20 世纪 90 年代之后，伴随着人口老龄化带来的全球性压力，养老基金的投资运作日渐增强，投向海外证券市场的比例不断提高，各国也纷纷放宽养老基金投资海外证券市场的限制。
四、 中国应对 CPTPP 国企章节主体适用范围的对策建议
国有企业关系到中国“以公有制为主体”的特色发展道路，关系到新形势下中国如何践行国家治理体系的制度优势，在中国已经申请加入 CPTPP 的背景下，中国最首要、也是最根本的应对之策在于如何有效吸收 CPTPP 规则的合理性，推动国有企业国内体制的进一步改革和完善。 在此基础上，从谈判的角度出发，中国应深入研究 CPTPP 提供给国有企业的各项例外和豁免，最大限度维护本国利益。 最后，考虑到 CPTPP 国企条款的外溢效应以及对新一轮国际经贸规则重构的影响力，中国并不能放弃国有企业国际规制的理论构建和交锋。 以下是对这三个层面应对之策的详细讨论。
(一) 以我为主、内外协调，共同推动国有企业改革在美欧针对中国加强国有企业国际造法的同时，中国的国有企业也在经历自我改革。 中国的国企改革有着自身的历史发展背景，因此有着特定的诉求和目标，包括建立真正的市场主体地位、建立健全现代企业制度、完善国有资产监管体制、提高国有资本运行效率、解决企业社会职能和历史遗留问题等。
这些内容和 CPTPP 国企章节强调的公平竞争原则有着不同的出发点和调整对象，但是又存在一定的交叉和重叠。 在坚持“以我为主”的前提下，必须承认，中国国有企业的发展不能完全忽视国际规则的演变。 因此，中国国有企业的改革应同时考虑变动中的国际规则，做到内外协调发展。如前所述，对于国有企业，CPTPP 简化了 WTO 的规则，将过去最有争议的问题变成一个有明确答案的事实问题。 也即 CPTPP 最终在包容度和明确性之间选择了后者，其标准倾向于明确性和可预见性。这种明确性表现在定义的两个方面。 第一，规则对于所有权和控制权的比例只提供了一条界线，即 50% 。
第二，一旦超过 50% 的界限，则规则必定适用，不可驳回。39按照这样的规定，事实上各方可以设法重组其所有权或投票权结构，以规避现有规则的适用。40按照《指导意见》，针对主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，中国自身亦在推行公司制股份制改革，积极引入其他国有资本或各类非国有资本实现股权多元化，国有资本可以绝对控股、相对控股，也可以参股。 对照前述 CPTPP 对于国有企业的定义，中国对于上述商业一类的国有企业的股权多元化改革，步伐不妨迈得更大一些，在可能的情况下减少绝对控股的情形，扩大相对控股和参股的比例，通过这样的股权多元化改革实践，一方面符合中国自身的改革方向，另一方面也可以有效地减少受 CPTPP 规制的国有企业数量。
对于商业二类国有企业，《指导意见》要求保持国有资本控股。 但是对于哪些国有企业属于这个类别，也即“主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域以及主要承担重大专项任务”，存在很大的解释空间，对此，中国可以结合这类企业是否“主要从事商业活动”作进一步的细化分类，甚至可以结合其业务内容开展实体分离，从而将那些并非主要从事商业活动的商业二类国有企业划出 CPTPP 的调整范围。在商业类国有企业公平参与市场竞争方面，国有企业改革与 CPTPP 的要求是一致的。
对于商业一类的国有企业，政府应避免不必要的行政干预(非歧视待遇和商业考虑)、严格控制提供各类“补贴”(非商业援助)，同时建立完善的现代企业制度(透明度义务)。 如果能做到这些要求，则即便国有企业被纳入 CPTPP 的调整范围，中国也无需作任何所谓的应对了。指定垄断企业的问题亦是如此，中国应进一步深化垄断行业的改革，加快放开竞争性业务。 可以预见到，伴随着中国的改革进程，未来受 CPTPP 调整的指定垄断企业数量必呈下降趋势。关于两类基金，CPTPP 的定义相当具有战略前瞻性。 事实上，东亚很多国家都在通过积极将国有企业转为主权财富基金的形式来参与国际投资，而伴随着人口老龄化的压力，各国养老基金的海外投资功能也逐渐加强，中国亦没有脱离这一主流的大形势。
与前面两类主体不同，中国作为两类基金的新兴母国，对于基金的规范存在法律上的缺失。 未来若要更好地利用两类基金参与海外投资等活动，中国首先应加强的是自身的目标定位和制度构建等。41以中投公司为例，其在海外投资遭遇的种种猜忌，与其规则方面的缺失以及由此导致的透明度等问题不无关系。 对于一些所谓的准主权财富基金，未来如何发展也须基于中国对外投资的情形加以综合考虑，不能仅仅为了规避CPTPP 的调整，而先验地设定不应该加入主权财富基金国际论坛，或不予承认《圣地亚哥原则》等相关原则和实践。
再如前文提到的，诸如在养老基金领域进一步扩大试点专业养老基金管理公司等，这亦是中国在养老基金领域的发展方向，并不能因为会受到 CPTPP 的规制而放弃。 改革和试点最终要“以我为主”，服务于国内经济体制改革和发展的大局。
对于中国而言，中国应该继续坚持国际法上一直以来的“所有制中性”原则，但是这种坚持不是固守成规。 国有企业在国际经贸领域的迅猛发展是事实，也是 GATT 规则制定之初所没有预想到的发展。 的确，国际贸易和投资不仅应是自由的，也应是公平的，不如此，则无法维系可持续的发展。但是，公平与否应该针对具体的贸易和投资行为，与特定主体进行预先的捆绑在逻辑上是不成立的。 中国支持完善国际经贸领域中的现有规则，以此加强对国有企业可能采取的不公平竞争的行为的约束，但是反对直接针对国有企业立法。
五、 结 论
针对国有企业发展国际新规则的这个问题，在此可客观地描述以下几点结论：
第一，国有企业的迅猛发展以及对市场带来的挑战是 GATT / WTO 体系的立法者最初没有预见到的，现有规则对补贴中的国有企业约束不力也是事实。 美国为了应对现实的挑战，更是为了打压中国，在国际层面提出了国有企业横向议题，但是这样一套规则，缺乏有效的法理基础，其以竞争中立为名，事实上却反而造成对国有企业的制度性歧视。
第二，CPTPP 国企规则调整的主体范围没有局限于传统的“国有企业”，而是扩大到了垄断企业、主权财富基金和独立养老基金等，这三类主体的界定各有不同的立法背景和发展轨迹，CPTPP对此没有表现出内在协调的统一逻辑，而是从完全务实的角度出发，根据实践中出现的问题给出针对性的解决方案。 这一方面表现出美国推动国有企业规则的雄心，也体现出其战略前瞻性，但另一方面，现有的规则仅仅描述并规范了存在的现象，这带来的问题是，当复杂的现实导致发生不可预见的事件或情形时，规则的适用存在巨大的不稳定性。
第三，中国的国有企业有着自身的发展背景和历史使命，在外部环境比较高压的情况下，中国仍然应该坚持“以我为主”的改革进程。 与此同时，也要注意到尽管国有企业横向议题的提出缺乏法理基础，但其中部分内容倡导的原则和实践与我们的改革方向是一致的。 在这种情况下，中国可以合理地将外部规则的压力转化为国内改革的推动力。法律，不论是国际法还是国内法，应该跟随现实社会的变化而变化。 这是法律保持生命力的源泉。
因此，仅仅因为现有的立法和司法实践对自身利益有益，就固守数十年前的立法，这并不是一个大国应有的风范及立场。 然而，我们也旗帜鲜明地反对任何其他国家针对中国国有企业的发展量身定做限制性的规则。50任何时候，国际法不应该成为一国打压另一国的工具，而应有法的价值和理论，成为推动世界秩序和平发展的基石。
作者：徐 昕
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